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NOTA ALLA SENTENZA DELLA CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO DEL 23 FEBBRAIO 2017 Ricorso n. 43395/09 - Causa De Tommaso c. Italia

NOTA ALLA SENTENZA DELLA CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO DEL 23 FEBBRAIO 2017 Ricorso n. 43395/09 - Causa De Tommaso c. Italia

Anna Lucia Valvo

Ordinario di Diritto dell’Unione europea nell’Università “Kore” di Enna

Parole chiave: misure di prevenzione; cedu; tassatività; ricevibilità.

           

Summum ius, summa iniuria, queste sono le prime parole che vengono in mente alla lettura della sentenza pronunciata dalla Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo che ha visto la condanna dell’Italia per violazione della libertà di circolazione (art. 2, Prot. 4 alla Convenzione) in relazione alla imposizione della misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno nel Comune di residenza ex art. 6 d. lgs. 159/2011 (già art. 3 legge n. 1423/1956).

Molto brevemente in fatto: su istanza della Procura della Repubblica di Bari nell’aprile 2008 il Signor Angelo De Tommaso era stato sottoposto alla misura preventiva della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno per due anni nel Comune di residenza.

In particolare, la Procura motivava la sua richiesta in base alle precedenti condanne del ricorrente per spaccio di sostanze stupefacenti, evasione e detenzione illegale di armi, alle sue frequentazioni di malavitosi e sul presupposto che il ricorrente, già sottoposto ad "avviso" da parte della polizia, aveva persistito nella condotta criminale.

A sua volta, il provvedimento del Tribunale (di Bari) si basava su una prognosi di pericolosità sociale avendo esso dichiarato che il De Tommaso era abitualmente dedito a traffici delittuosi, che viveva abitualmente con i proventi di attività delittuose e aveva frequentazioni malavitose.

In sede di appello la misura veniva revocata dalla Corte di Appello di Bari[1] sul presupposto della assenza di attualità della pericolosità sociale in capo al ricorrente e sulla base di un caso di omonimia che aveva tratto in inganno il Tribunale (in effetti, il ricorrente, nelle sue memorie difensive aveva evidenziato come nella richiesta del Procuratore vi fosse un errore di identità e che le asserite violazioni degli obblighi di sorveglianza speciale riguardassero una persona che aveva il suo stesso nome e cognome ma che era nata nel 1973).

Nel luglio 2009 il Signor Angelo De Tommaso proponeva ricorso a Strasburgo per violazione degli artt. 5, 6 e 13 della Convenzione di Roma del 4 novembre 1950, e dell’art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione.

Quanto all’art. 5 della cedu, la Corte di Strasburgo ha ritenuto insussistente la violazione stante la inequiparabilità fra l’obbligo di soggiorno nel Comune di residenza e la privazione della libertà personale sottolineando come il ricorrente fosse rimasto libero di lasciare la propria abitazione durante le ore diurne e di mantenere relazioni con il mondo esterno (parr. 79-91).

Quanto all’art. 13, la Corte ha parimenti ritenuto la insussistenza della violazione.

Quanto all’art. 6, par. 1, la Corte di Strasburgo ha accolto la doglianza sul presupposto della assenza di pubblicità delle udienze che, al contrario, erano state celebrate in camera di consiglio e questo nonostante la Corte Costituzionale italiana si sia già pronunciata in merito alla incostituzionalità delle disposizioni normative che non prevedano la pubblicità delle udienze relative all’applicazione (o meno) di misure di prevenzione[2].

La Corte riteneva meritevole di accoglimento la doglianza relativa alla violazione dell’art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione ed è questo il punto che merita maggior attenzione e approfondita analisi anche per dar contezza di quanto affermato nell’incipit del presente commento.

Preliminarmente si ricorda che le misure di prevenzione non sono oggetto di previsione di rango costituzionale e, sotto tale specifico profilo, si ricorda che nonostante i richiami della Corte Costituzionale e della Corte di Cassazione, il legislatore italiano non ha espressamente previsto che le dette misure debbano trovare una specifica corrispondenza con il principio di tassatività prescritto dagli artt. 13, 16 e 25, comma 3, Cost.[3].

In proposito, si ricorda che la genericità e la vaghezza che caratterizzavano la legge n. 1423/1956 sono state in buona misura eliminate dal d.lgs. n. 159/2011[4] (c.d. codice antimafia) che ha colmato il “deficit di tassatività” che caratterizzava la precedente legge in materia di “Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità”.

Non è tuttavia di tali argomentazioni che ci si intende prevalere al fine di stigmatizzare le conclusioni (e le motivazioni) cui è pervenuta la Corte di Strasburgo nella sentenza in commento che ha censurato la normativa italiana in materia di misure di prevenzione in quanto violativa dell’art. 2 del Protocollo n. 4 alla cedu[5]  che tutela il diritto alla libertà di circolazione[6].

La giurisprudenza di Strasburgo ha più volte ribadito che le limitazioni ai diritti previsti dalla Convenzione devono non solo essere direttamente riferibili ad una previsione di legge ma occorre anche che la legge sia accessibile per l’interessato e sia tale da consentirgli di prevedere la restrizione del diritto come conseguenza della propria condotta[7].

Nel caso in oggetto la Corte di Strasburgo ha ritenuto sussistente sia la legge (n. 1423/1956) che la sua accessibilità non ravvisando, tuttavia, il criterio della prevedibilità delle conseguenze della condotta del sottoposto alla misura di prevenzione ritenendo, per ciò stesso, che la legge italiana in materia, a causa della sua genericità e vaghezza, sia incompatibile con i criteri di garanzia richiesti dalla cedu.

Le critiche della Grande Camera della Corte di Strasburgo si sono concentrate sulla giurisprudenza della Corte costituzionale italiana (in particolare la sentenza n. 177/1980) la quale, pur avendo dichiarato la illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 13 e 25, comma 3, Cost. della legge n. 1423/1956 in quanto ritenuta eccessivamente vaga e generica nella parte relativa all’individuazione dei soggetti da sottoporre alla misura[8], non avrebbe chiaramente “identificato gli elementi fattuali né le specifiche tipologie di condotta che devono essere prese in considerazione per valutare la pericolosità sociale dall’individuo” (cioè il presupposto fondamentale per l’applicazione della misura di prevenzione) e ha ritenuto che la legge in questione non contenga previsioni sufficientemente dettagliate su che tipo di condotta sia da considerare espressiva di pericolosità sociale[9].

La Corte europea ha stigmatizzato anche la estrema indeterminatezza e vaghezza di alcune delle prescrizioni imposte al sottoposto alla misura, con particolare riguardo al “vivere onestamente” e “rispettare le leggi”[10]. Espressioni, a parere della Corte, inidonee a chiarire all’interessato il tipo di condotta da tenere.

Con la sentenza in commento, la Corte europea ha nondimeno ritenuto il deficit di tassatività dell’art. 1 del citato d.lgs. n. 159 del 2011 (c.d. codice antimafia) sul presupposto che esso non sia “formulato con sufficiente precisione in modo da fornire una protezione contro le ingerenze arbitrarie e consentire al ricorrente di regolare la propria condotta e prevedere con un sufficiente grado di certezza l’applicazione di misure di prevenzione” (par. 117).

In proposito, tuttavia, si rende necessario specificare che la Corte di Cassazione italiana, nella sentenza Bosco[11], ha ritenuto “manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere a) e b), del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, per violazione dell’art. 117 Cost. in rapporto all’art. 7 cedu e all’art. 1 del Protocollo 1, alla luce dei principi contenuti nella sentenza della Corte edu, Grande Camera, 23 febbraio 2017, De Tommaso c. Italia, in quanto, alla stregua dell’interpretazione della disciplina relativa alle misure di prevenzione emergente dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, l’iscrizione del proposto in una categoria criminologica tipizzata può aver luogo sulla base, non già di meri sospetti, bensì esclusivamente di un giudizio di fatto che ricostruisca le condotte materiali del medesimo, onde successivamente valutarle ai fini della verifica della sua pericolosità sociale, con la conseguenza che la legge interna non incorre in alcun difetto di chiarezza, determinatezza, precisione e prevedibilità degli esiti applicativi, integrante un vizio di qualità avente rilievo convenzionale”[12].

Non volendosi attardare oltre sulla giurisprudenza italiana ed europea in materia di misure di prevenzione, per dar contezza di quanto sostenuto nell’incipit del presente commento (Summum ius, summa iniuria), occorre sottolineare che la sentenza “De Tommaso” è stata resa nonostante la misura di prevenzione del Tribunale di Bari fosse stata successivamente annullata dalla Corte di Appello di Bari.

La Corte di Strasburgo, dunque, si è sostanzialmente pronunciata, censurando la legge italiana in materia di misure di prevenzione, su un provvedimento annullato (e dunque non più esistente nel momento in cui veniva adìta) andando oltre le sue competenze ed in violazione di quanto prescritto dalla Convenzione di Roma del 4 novembre 1950.

La Convenzione, infatti, al suo art. 35, fra le condizioni per la ricevibilità del ricorso prescrive, fra l’altro, il previo esaurimento dei mezzi di ricorso interno e la necessità che “il ricorrente non [abbia] subito alcun pregiudizio importante, salvo che il rispetto dei diritti dell’uomo garantiti dalla Convenzione e dai suoi Protocolli esiga un esame del ricorso nel merito e a condizione di non rigettare per questo motivo alcun caso che non sia stato debitamente esaminato da un tribunale interno” (art. 35, comma 3, lett. b).

Quanto al previo esaurimento dei mezzi di ricorso interno, è appena il caso di rilevare che i detti mezzi erano stati esauriti per la semplice constatazione della impossibilità di ricorrere in Cassazione in ragione dell’avvenuto annullamento del provvedimento da parte della Corte di Appello. E già la circostanza dell’annullamento, come detto, avrebbe dovuto indurre la Corte a dichiarare irricevibile il ricorso per cessazione della materia del contendere sotto il profilo dell’esser venuto meno l’interesse e dunque la legittimazione processuale attiva del ricorrente.

Quanto alla lett. b) del comma 3 dell’art. 35, appare evidente, da un canto, che il ricorrente non aveva subito alcun pregiudizio importante e, d’altro canto (e soprattutto) che il caso “era stato debitamente esaminato da un Tribunale interno” (la Corte di Appello di Bari) ed era stato esaminato così bene che, proprio alla luce di quelle garanzie imposte dalla cedu a sostegno dei diritti in essa contenuti, il “Tribunale interno” aveva proceduto all’annullamento del provvedimento impositivo della misura di prevenzione.

A tacer d’altro, inoltre, la Corte di Strasburgo ha inopinatamente ritenuto di pronunciarsi oltre quanto richiesto dal ricorrente, rilevando il ritardo della Corte di Appello nella pronuncia e nella notifica all’interessato del provvedimento di annullamento della misura di prevenzione.

Tuttavia, quel che maggiormente stupisce è l’assoluto silenzio del governo italiano in merito alla irricevibilità del ricorso in relazione, in particolar modo, al citato art. 35, comma 3, lett. b), cedu, e una certa tendenza provincialistica ad una adesione, pressoché acritica alle pronunce della Corte di Strasburgo ritenuta, a torto, maggiormente in grado di garantire diritti e libertà fondamentali della persona umana.



[1] Con provvedimento del 28 gennaio 2009 notificato al ricorrente in data 4 febbraio 2009.

[2] In merito all’art. 6, par. 1, il Governo italiano ha presentato una nota contenente una proposta di composizione amichevole riconoscendo la violazione dell’art. 6, par.1, della Convenzione in ragione del carattere non pubblico delle udienze, offrendo di versare un determinato importo a titolo di spese relative a questa parte del ricorso e chiedendo, altresì, la cancellazione del ricorso dal ruolo.

[3] In tal senso si veda F. Basile, Tassatività delle norme ricognitive della pericolosità nelle misure di prevenzione: Strasburgo chiama, Roma risponde, in penalecontemporaneo.it, 2018.

[4] Modificato dalla legge 17 ottobre 2017, n. 161.

[5] Art. 2, Protocollo n. 4 alla cedu: “1. Chiunque si trovi regolarmente sul territorio di uno Stato ha il diritto di circolarvi liberamente e di scegliervi liberamente la sua residenza. 2. Ognuno è libero di lasciare qualsiasi Paese, compreso il suo. 3. L’esercizio di questi diritti non può essere oggetto di restrizioni diverse da quelle che sono previste dalla legge e costituiscono, in una società democratica, misure necessarie alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al mantenimento dell’ordine pubblico, alla prevenzione delle infrazioni penali, alla protezione della salute o della morale o alla protezione dei diritti e libertà altrui. 4. I diritti riconosciuti al paragrafo 1 possono anche, in alcune zone determinate, essere oggetto di restrizioni previste dalla legge e giustificate dall’interesse pubblico in una società democratica”.

[6] In merito al citato art. 2, occorre preliminarmente fare un fugace cenno alla Direttiva 2004/38/ce relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e delle loro famiglie di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. La Direttiva in questione prevede espressamente la possibilità di limitare il diritto di circolazione nella misura in cui all’art. 27 (Art. 20 del D.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30, Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri) prevede che gli Stati possano limitare la detta libertà di circolazione oltre che quella di soggiorno per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica o salute pubblica. L'espulsione per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza deve rispettare il principio di proporzionalità e basarsi esclusivamente sul comportamento personale del soggetto interessato nei riguardi del quale essa è adottata e che deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società.

 

[7] Cfr. F. Viganò, La Corte di Strasburgo assesta un duro colpo alla disciplina italiana delle misure di prevenzione personali, in  dirittopenalecontemporaneo.it, marzo 2017.

[8] Sullo stesso solco si è posta in seguito anche la Corte di Cassazione che ha nella sentenza Scagliarini (Sez. I, 24 marzo 2015, n. 31209), si è espressa nel senso che  “trattandosi di applicare in via giurisdizionale misure tese a delimitare la fruibilità di diritti della persona costituzionalmente garantiti, o ad incidere pesantemente e in via definitiva sul diritto di proprietà [...], le misure di prevenzione, pur se sprovviste di natura sanzionatoria in senso stretto, […] rientrano in una accezione lata di provvedimenti con portata afflittiva (in chiave preventiva), il che impone di ritenere applicabile il generale principio di tassatività e determinatezza della descrizione normativa dei comportamenti presi in considerazione”. Si vedano anche le più recenti Cass., Sez. I, 14 giugno 2017, n. 54119 (Sottile); Cass., Sez. II, 19 gennaio 2018, n. 11846 (Carnovale). 

[9] La Corte ha ritenuto, in particolare, che le fattispecie di pericolosità di cui alla legge italiana, “non indicano con sufficiente chiarezza lo scopo e le modalità di esercizio dell’amplissima discrezionalità conferita alle corti nazionali e “non sono formulate con precisione sufficiente a garantire al singolo tutela contro interferenze arbitrarie e a consentirgli di prevedere in maniera sufficientemente certa l’imposizione di misure di prevenzione” (§ 118).

[10] In proposito la Corte costituzionale italiana (sentenza n. 232/2010) aveva ritenuto infondata la questione di illegittimità costituzionale della disposizione in questione, oggi presente nell’art. 75 del codice antimafia che sanziona penalmente l’inosservanza di tutti gli obblighi relativi alla sorveglianza speciale, ivi compresi quelli di vivere onestamente, di rispettare le leggi e non dare adito a sospetti.

[11] Cass., Sez. I, 15 giugno 2017, n. 349.

[12] Cfr. F. Basile, Tassatività delle norme ricognitive della pericolosità nelle misure di prevenzione, cit., p. 6.