L’effettività dei diritti sociali nel contesto europeo tra giurisprudenza costituzionale e responsabilità politica

Pierangelo Grimaudo

Professore associato di Istituzioni di diritto pubblico 

Abstract: il costituzionalismo sociale europeo si caratterizza per aver operato una saldatura tra concezione della libertà e quella dell’uguaglianza. Alla base di questa precisa opzione si pongono le dottrine economico-sociali volte a costituire la “terza via” tra quelle estreme del liberismo e del socialismo reale. Sul piano costituzionale si afferma la supremazia della Carta fondamentale sulla legge e con essa lla sua funzione di linea di sviluppo dell’indirizzo politico degli Stati in senso sociale. L’evoluzione degli ultimi decenni del processo di integrazione europea ha prodotto una deriva liberista che genera contraddizioni interne al sistema ordinamentale dell’Unione, che pure conosce indirizzi sociali chiari. Altrettanto forte e la compressione che tali scelte operano sulla valenza sociale delle costituzioni degli stati membri, finendo per erodere l’effettività dei diritti sociali protetti nel testo costituzionale. L’opera di bilanciamento in sede giurisprudenziale tra il principio del pareggio di bilancio e i diritti sociali delle costituzioni non sempre produce esiti interamente satisfattori della effettività dei diritti. La prospettiva sembra perciò essere quella dell’adozione parametro di costituzionalità dei contro limiti di fronte alla normazione europea incompatibile con l’impianto sociale delle costituzioni degli Stati mentre, sullo sfondo resta la questione dei bilanci che non possono più essere concepiti come terreno di esclusivo dominio dei parlamenti.

 

Parole chiave: Stato sociale, diritti sociali, bilanciamento giurisprudenziale, contro limiti, procedimento di adozione dei bilanci pubblici.

1. Libertà ed uguaglianza nel costituzionalismo sociale europeo

 

A differenza delle costituzioni di antica matrice liberale, nel costituzionalismo europeo a partire dalla seconda metà del Novecento, emerge con chiarezza il tentativo di operare una saldatura fra libertà ed uguaglianza in virtù del conseguimento di una democrazia progressiva e pluralista, che proclama una serie di mutamenti dell’assetto ordinamentale sinteticamente definiti dalla dottrina come forma di Stato sociale ([1]).

Una nuova e più concreta idea di libertà, che si emancipa dalla dimensione puramente negativa (libertà dallo Stato) e dalla concezione meramente formale della democrazia tipica dello Stato liberale concretantesi nell’angusto ambito del riconoscimento dei diritti politici di elettorato attivo e passivo e nelle libertà economiche. Una concezione della libertà, quella delle Costituzioni del secondo dopoguerra, che prende piena coscienza dell’ineludibile legame esistente tra la dimensione dell’autonomia dell’individuo (libertà) e le concrete situazioni economico-sociali che generando una disuguaglianza, finiscono per erodere qualunque margine di effettività delle proclamate libertà.

Meglio ancora può dirsi che in tale prospettiva non vi sono margini di equivoco circa l’effettiva e piena realizzazione della libertà che non può non includere l’eguaglianza che in questo rinnovato contesto assume una valenza più precisa e più ampia. Più precisa e più penetrante dato che, a differenza che nella tradizione liberale, la stessa uguaglianza “formale” di tutti i cittadini dinnanzi alla legge viene circondata da ben precisi presidii costituiti dalle discriminazioni non tollerabili in tema di sesso, razza, religione, opinione politica, condizione personale e sociale. Più ampia, perché allarga il suo sguardo oltre il dato formale, includendo le situazioni di fatto che minano alla base l’effettività della stessa uguaglianza vanificando anche la libertà, la dignità umana e la natura partecipativa della democrazia (uguaglianza sostanziale) ([2]). Lo Stato sociale di diritto, fondato com’è sull’architrave essenziale dell’integrazione tra libertà ed uguaglianza, non rinnega quindi le conquiste del costituzionalismo liberale, ma si riappropria del suo patrimonio consolidandone la sua essenza attraverso la promozione di nuovi equilibri economici-sociali, che contribuiscono in modo sostanziale alla sostenibilità della società pluriclasse in un quadro di democrazia “liberale” tendenzialmente teso alla riduzione del conflitto sociale entro margini di tollerabilità.

Esso pur fondandosi sul primato del politico sull’economico, non disconosce la forza rinnovatrice per la società, della libertà di iniziativa economica e del mercato.

Si tratta di una forma di Stato che costituisce lo svolgimento in termini costituzionale e normativi di quelle dottrine politico-economiche Keynesiane che aspirano a costruire la cosiddetta “terza via” rispetto al modello liberista e a quello socialista dell’economia di Stato. Dottrine queste che si sono coerentemente realizzate, nell’ambito di un ordinamento liberale, in un primo momento solo al di là dell’Atlantico con il New Deal Rooseveltiano e solo più in là nell’Europa occidentale.

In questa prospettiva lo Stato, non più indifferente ai fenomeni economici e in linea generale, alle condizioni di diseguaglianza e marginalizzazione derivati dal naturale andamento della sfera economica, assume su di se l’onere di una integrazione nel corpo sociale delle fasce marginali per ricondurle ad un ruolo attivo nel processo democratico. Da ciò deriva la costituzionalizzazione di una serie di clausole sociali che vincolano l’azione dei pubblici poteri e l’ampliamento delle situazioni giuridiche costituzionalmente protette che si configurano come diritti di cittadinanza nei confronti dello Stato.

Lo Stato, dismesso l’abito di mero custode dell’ordinato svolgimento delle dinamiche sociali secondo i rigorosi criteri del mercato, come nello Stato liberal-borghese, deve soggiacere al mandato costituzionale di assumere il ruolo di soggetto attivo di promozione e di garanzia dello sviluppo economico generale della comunità particolarmente necessario per superare i ciclici fallimenti del mercato che nella storia europea hanno devastato i gracili tentativi di edificazione di un ordinamento democratico e pluralista, aprendo la strada all’affermarsi dei totalitarismi.

Lo Stato sociale è dunque costituzionalmente chiamato ad essere non solo garante dell’eguaglianza, ma anche promotore dello sviluppo attraverso politiche di stimolo della produzione e dell’occupazione e di indirizzo del mercato. Da ciò si evince che il costituzionalismo sociale è ben conscio che il terreno per l’espansione della libertà e per la realizzazione di una piena uguaglianza è lo sviluppo economico inteso come progresso materiale e spirituale della società. Coerentemente a questo quadro, nel quale le finalità sociali si inseriscono armonicamente in un contesto di pluralismo e di libertà, l’attuazione di questo mandato costituzionale contempla l’adozione di moduli programmatori non centralizzati, ma partecipativi e il privilegio di misure incentivanti piuttosto che prescrittive.

 

2. La supremazia della Costituzione come strumento di perimetrazione in senso sociale dell’indirizzo politico dello Stato

 

Nel costituzionalismo sociale europeo del secondo dopoguerra la garanzia delle libertà, dell’uguaglianza e dei diritti non è più rinviata alla volontà del legislatore, come nello Stato liberale. Libertà e diritti sociali assumono ora una precisa valenza normativa già nella Costituzione, che per sua natura si pone in posizione di supremazia rispetto alla fonte legislativa. I principi, i valori, i diritti che essa contempla rappresentano un patrimonio da stabilizzare che costituisce il perimetro entro il quale devono muoversi i mutamenti di indirizzo politico trasfusi nell’atto legislativo. Un patrimonio che si pone come una “dotazione giuridica” dei suoi titolari, al di sopra della legge ed al riparo dalle sue contingenze ([3]). Le costituzioni sociali dell’ultimo dopoguerra non sono soltanto regole che stabiliscono le procedure di formazione della legge, ma definiscono regole sostanziali destinate a costituire le direttrici entro le quali deve svolgersi la discrezionalità del legislatore. La costituzione perciò non è soltanto limite, assumendo ora la valenza di matrice fondamentale per lo sviluppo di ogni “legittimo” indirizzo politico dello Stato ([4]). E in questo essere direttrice e limite degli atti legislativi si configura il tentativo di conferire concreta prescrittività ai princìpi di socialità e libertà trasfusi nelle norme fondamentali, al di là e al di sopra della mutevolezza dell’atto legislativo ([5]).

I diritti cessano di essere una regola posta dal legislatore per diventare pretese soggettive assolute, che vincolano lo stesso al loro rispetto nel concreto esercizio dei suoi poteri, realizzando per questa via una sostituzione della “sovranità della Costituzione” alla “sovranità della legge”, rendendo inviolabili i diritti fondamentali.

Si affermano così nelle carte costituzionali europee di impronta democratico-sociale nuove tipologie di diritti fondamentali fondate sulla stretta integrazione fra la nozione di libertà e quella di eguaglianza, con la pretesa di conferire ad essi natura omologa a quella delle tradizionali libertà civili, dando luogo ad una nuova famiglia di diritti, quelli sociali. In questo modo i principi cui s’ispirano le costituzioni contemporanee che contemplano anche obbiettivi di giustizia sociale allargano lo spettro liberale dei diritti di libertà, inserendovi una “libertà dal bisogno” che si realizza attraverso il diritto ad esigere dallo Stato le prestazioni atte ad assicurare ad ogni persona un minimo di sicurezza, che consenta a ciascuno di inserirsi armonicamente nel divenire delle dinamiche sociali in un contesto di libertà fatto di uomini “liberi ed eguali in dignità e diritti” ([6]).

 

3. La protezione giuridica dei valori sociali nelle costituzioni europee: norme programmatiche, diritti imperfetti, diritti perfetti

 

Nel panorama del costituzionalismo europeo non esiste un concezione comune in materia di qualificazione dei diritti sociali, differenziandosi le diverse costituzioni sul piano della stessa portata giuridica di tali diritti.

Va in ogni caso notato come il dato comune a tutti gli ordinamenti europei è quello della sede costituzionale ove tali diritti vengono previsti. Inoltre, può rilevarsi che nella gran parte delle costituzioni europee, le disposizioni riguardanti i diritti sociali sono collocate nello stesso ambito nel quale vengono disciplinate le tradizionali libertà negative e nei pochi casi in cui tali diritti sono esclusi dal novero di quelli fondamentali, sotto il profilo degli effetti giuridici ciò sembra non comportare particolari conseguenze.

Occorre però rilevare che nel caso della Costituzione italiana, a differenza di altri ordinamenti europei che affidano la realizzazione delle finalità sociali a clausole generali contenute in “Principi informatori della politica sociale ed economica”, la garanzia della socialità dell’ordinamento si realizza sia mediante l’affermazione di principi guida per il legislatore, sia con disposizioni costituzionali dettagliate dedicate ai diritti sociali ([7]).

La dottrina costituzionalistica si era orientata inizialmente verso una lettura retorica dell’intera trama costituzionale riguardante i valori sociali, ma sostanzialmente svalutativa della valenza normativa della stessa. Ciò investiva da una parte i principi informatori contenuti tra quelli fondamentali, ma degradati al rango di mere norme programmatiche, e dall’altra gli stessi diritti sociali che in questa visione venivano configurati come diritti imperfetti ovvero condizionati.

Si trattava di un ragionamento fondato sul fatto che nella quasi totalità dei casi i diritti sociali contemplano un diritto pretensivo che necessita una complessa opera di regolazione legislativa ampiamente affidata alla discrezionalità del legislatore ([8]). Non è mancato però chi ha rilevato come tale discrezionalità non riguardi tanto l’an e il quid, cioè il contenuto sostanziale del diritto, bensì solo il quando e il quomodo, sottolineando in tal modo che la discrezionalità del legislatore non può arrivare a una riduzione della protezione giuridica tale da compromettere “il contenuto minimo necessario a non rendere illusoria la soddisfazione dell’interesse protetto” ([9]).

Altre letture distinguono fra i diritti sociali quelli “condizionati” da altri “incondizionati” ([10]). I primi presuppongono un intervento del legislatore, del potere politico, sul quando, sul quomodo, gli altri hanno una natura tale che risultano autoapplicativi, per cui non necessitano ulteriori interventi per realizzarli.

Se passiamo dal piano del testo costituzionale, a quello della verifica del grado di effettività degli stessi, si deve constatare il contrasto esistente tra la loro costruzione come diritti assoluti e il loro grado di effettività affievolita.

Tale limitata effettività se da una parte riguarda il grado di giustiziabilità dei diritti in questione, dall’altra dipende anche dalla capacità delle istituzioni di mettere in campo una organizzazione amministrativa e moduli procedimentali che realizzino in via fisiologica politiche sociali capaci di dare concretezza a quei diritti costituzionalmente definiti. In via generale va anche osservato come l’effettività dei diritti sociali risulta fortemente condizionata da fattori di politica economica e da scelte di bilancio particolarmente determinanti in considerazione del fatto che nella quasi totalità dei casi si tratta di diritti a prestazioni che implicano un costo per le finanze pubbliche ([11]). In questo senso la crisi fiscale dello Stato sociale mette di per se in serio pericolo la loro effettività ([12]).

Rispetto al tema della loro giustiziabilità, sebbene nell’ordinamento italiano la tutela dei diritti sociali è quella propria dei diritti costituzionali e non già di quelli legali, non può sottacersi come gli effetti propri di un’eventuale pronuncia giudiziale di protezione dell’ interesse leso per la loro stessa natura molto spesso risultano poco efficaci dinnanzi ad un inerzia della Pubblica amministrazione alla quale nell’ordinamento italiano non è dato di imporre un facere. In questo senso, la protezione dei diritti sociali, frequentemente configurati come interessi legittimi, risulta notevolmente affievolita rispetto a quella propria dei diritti soggettivi che si realizza invece pienamente, per quest’ultimi, attraverso la tutela risarcitoria e la tutela inibitoria nei confronti di atti lesivi degli stessi ([13]).

 

4. Il ruolo delle Corti supreme di preservazione del valore normativo delle costituzioni

 

La pretesa delle costituzioni sociali europee cui si è fatto cenno di definire un quadro di protezione di interessi sociali vincolante per il legislatore rimarrebbe relegata su un piano del tutto astratto se nelle stesse non fossero apprestati, come in realtà sono, gli opportuni rimedi per espungere dall’ordinamento legislativo quelle norme che si pongono in contrasto con l’impianto costituzionale.

A tal fine il costituzionalismo europeo sociale del secondo dopoguerra appresta procedure di verifica della costituzionalità delle leggi accentrate, attribuendo ad un organo ad hoc, il compito di annullare, con efficacia erga omnes, la disposizione legislativa giudicata illegittima, marcando una forte differenza rispetto al modello nord-americano del controllo di costituzionalità diffuso ed esclusivamente giurisdizionale.

Nella nuova dimensione del costituzionalismo normativo e del “diritto per principi”, le corti costituzionali sono chiamate a svolgere un’importante opera di interpretazione della volontà costituente cioè di deduzione della norma giusta e di integrazione delle costituzioni, spingendosi così, ben al di là del modello di custode negativo della Costituzione.

L’attività delle Corti non si limita ad essere meramente conservativa o sanzionatoria, ma si può dire che essa presenta i caratteri più rilevanti laddove svolge un opera interpretativa di adeguamento della Costituzione allo scorrere della vita politica, economica e sociali, assicurando così il dinamismo e la flessibilità all’ordinamento.

In tale situazione le funzioni svolte dal giudice ordinario e soprattutto, da quello costituzionale in tema di garanzia e di effettività degli stessi assumono una particolare rilevanza ([14]).

Nell’esperienza italiana e in quella spagnola, l’orientamento del Giudice delle leggi, è stato quello di riconoscere rango pienamente costituzionale ai diritti sociali. I diritti sociali, compresi quelli a prestazione positiva legislativamente e finanziariamente condizionati, assurgono, al pari di tutti gli altri diritti fondamentali, al rango di “diritti inviolabili e irretrattabili della persona, in quanto espressione di valori o principi costituzionali supremi” ([15]), assicurandone così, una protezione costituzionale pienamente comparabile a quella degli altri diritti fondamentali; in quanto tali, dunque, anche i diritti sociali sono irrinunciabili, inalienabili, indisponibili, intrasmissibili, inviolabili.

Ciò non toglie, tuttavia, che l’immediata operatività di tali diritti, come diritti di pretesa di prestazioni pubbliche, possa e “debba essere accertata caso per caso, senza confondere ciò che è possibile in virtù della sola efficacia normativa della Costituzione con ciò che è storicamente possibile” ([16]), a seguito di leggi o regolamenti che abbiano assicurato una data disciplina della materia.

In conclusione, il ruolo svolto dal Giudice delle leggi nell’assicurare effettività ai diritti sociali induce ad osservare che, se da una parte le tecniche giurisdizionali utilizzate sono tali da rendere in qualche modo mutevole e instabile il grado di effettività assicurato a tali diritti, dall’altra esso si pone come vero e proprio legislatore positivo, preoccupando la più attenta dottrina italiana, come più in generale la dottrina costituzionale europea.

 

 

 

5. Il rapporto problematico tra l’effettività dei diritti sociali e le clausole di riequilibrio finanziario di derivazione europea

 

La crisi economica 2008 ha eroso la sovranità degli Stati e soprattutto, ha compresso gli stessi diritti sociali, risultando fortemente limitati i margini di decisione politica dei legislatori statali a seguito de vincoli di equilibrio-pareggio di bilancio ora positivizzati costituzionalmente al fine della conformazione dell’ordinamento nazionale alle aspettative europee e risultando infine, condizionata la stessa protezione giurisdizionale.

La crisi dello Stato sociale non si limita a manifestarsi come mera crisi fiscale dello Stato, quanto piuttosto come crisi costituzionale, come crisi di democrazia.

La riduzione delle risorse pubbliche e la conseguente limitazione delle prestazioni amministrative erogabili dalle istituzioni statali e territoriali, compromette pertanto la stessa esigibilità e giustiziabilità dei diritti sociali, caratterizzandosi, questi ultimi, come situazioni giuridiche finanziariamente condizionate e pone la Corte costituzionale di fronte al vincolo oggettivo delle risorse disponibili e dei nuovi vincoli della finanza pubblica ora introdotti nella Costituzione italiana. Tali novelle costituzionali limitano, in misura maggiore di quanto non fosse in passato, la stessa eventuale adozione di sentenze innovative della Corte costituzionale.

Infatti, le stesse sentenze di accoglimento additive, che erano divenute tecniche decisorie ricorrenti, pur se ancora utilizzate dal Giudice costituzionale con maggiore parsimonia rispetto al passato, non lo sono più con la intensità registrata nella prima affermazione di tale innovativo indirizzo giurisprudenziale. Basti richiamare sul punto le incertezze e le prudenze della recente giurisprudenza costituzionale in materia pensionistica.

Se, la dottrina costituzionale in linea generale non pare esprimere perplessità sulla natura prescrittiva dei diritti costituzionali sociali e, pertanto, circa la loro diretta azionabilità quali situazioni giuridiche costituzionalmente garantite, la giurisprudenza costituzionale pur confermando la fondamentalità della garanzia dei diritti sociali quale connotato indefettibile della forma di Stato democratico, sottolinea la necessaria gradualità della protezione, l’incomprimibile discrezionalità del legislatore ed in ultimo, le esigenze costituzionali di equilibrio della finanza pubblica, che comportano un evidente impatto limitativo sulla erogazione di prestazioni amministrative e sulla stessa protezione giurisdizionale accordata ai diritti sociali ([17]).

Recenti indirizzi giurisprudenziali della Corte costituzionale relativi a diritti riconosciuti come incomprimibili hanno operato una considerevole svolta argomentativa destinata a superare molte delle criticità e dei dubbi che erano stati fin qui sollevati in tema di bilanciamento fra vincoli di bilancio e garanzia dei diritti fondamentali sociali.

Nella sent. n. 275/16 della Corte viene infatti affermato che “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”; un’affermazione “di portata generale, e per questo idonea potenzialmente a operare come regola di sistema in tutti i casi in cui esigenze di attuazione dei diritti costituzionali ed esigenze finanziarie dovessero porsi in contrapposizione” ([18]).

In questo senso sembra perciò delinearsi un nuovo orientamento della Corte in tema di diritti sociali condizionati che si discosta in modo significativo dalle precedenti pronunzie nelle quali si è posto il problema del bilanciamento fra beni di rango costituzionale nel quale ai diritti inviolabili si aggiungono ora le esigenze costituzionali di equilibrio di bilancio ([19]).

La Corte si era già preoccupata di individuare un limite a tale bilanciamento, individuandolo nel nucleo essenziale del diritto sociale di volta in volta oggetto dello scrutinio costituzionale, secondo il parametro della dignità umana che però sembrava piuttosto indeterminato quanto alla relativa fungibilità come parametro di valutazione nel bilanciamento con altri beni costituzionali. Alla luce del più recente indirizzo giurisprudenziale questa indeterminatezza/genericità appare perciò palesemente superata, propendendo la Corte per una netta priorità da riconoscere alla garanzia dei diritti sociali fondamentali rispetto ai vincoli di bilancio. Per altro verso, tale nuova impostazione giurisprudenziale finisce per implicare l’affermazione di un vincolo nei confronti della stessa discrezionalità politica che si esprime nell’adozione del bilancio statale. In questo senso l’effettività di un diritto fondamentale “non può che derivare dalla certezza delle disponibilità finanziarie per il soddisfacimento del medesimo” ([20]).

La Corte in materia si richiama ad un indirizzo che era stato già affermato qualche anno prima nella sentenza n. 80 del 2010 con riguardo alla stretta conseguenzialità fra tutela dei diritti fondamentali e previsione di spese obbligatorie da parte del legislatore in assenza della quale la natura della situazione giuridica di volta in volta protetta come diritto sociale in realtà finirebbe per configurarsi come mera indicazione programmatica priva di sostanza prescrittiva ([21]).

Identificato il “nucleo invalicabile di garanzie minime a rendere effettivo un diritto”, ne discende il dovere di qualificare nell’atto legislativo le spese destinate ad alimentare strutture e servizi amministrativi volti alla concretizzazione della prescrizione normativa come spese obbligatorie ([22]).

Al riguardo come è stato osservato, in assenza di un principio di doverosità di precise prescrizioni normative di qualificazione della spesa si finirebbe per generare “la messa in discussione dell’effettività dei diritti, che risulterebbe legata non alle previsioni costituzionali, ma a generiche ed indefinite previsioni di bilancio”[23], operate “con semplici operazioni numeriche, senza alcun onere di motivazione in ordine alla scala di valori che con le risorse del bilancio stesso si intende sorreggere”, relegando i diritti in una situazione di aleatorietà ed incertezza ([24]).

6. “Controlimiti” e nuove forme di condizionamento del bilancio come nuova via per la garanzia dell’ effettività dei diritti sociali

 

Gli effetti prodotti dal processo di integrazione europeo e i condizionamenti imposti dalla crisi economica, divenuta particolarmente severa nei Paesi dell’area mediterranea hanno prodotto misure di contrasto accompagnate da politiche di austerità dei governi suggerite/imposte dalle Istituzioni dell’Unione nonché dalle autorità monetarie internazionali.

Tali politiche, ispirate al “mantenimento della stabilità dei prezzi”, nell’ottica del capo 2 del titolo VIII del T.F.U.E., non potevano non incidere sulla quantità e sulla qualità delle prestazioni rese ai soggetti destinatari delle previsioni costituzionali di tutela, intervenendo in modo problematico tanto in sede di tutela dell’effettività dei diritti civili quanto e soprattutto, con riguardo a quella particolare natura prestazionale dei diritti sociali, che, in quanto costosi, impongono alle rappresentanze parlamentari nazionali di operare allocazioni responsabili delle risorse pubbliche e, al contempo, di individuare politiche di fiscalità eque, accompagnando tale processo con politiche di semplificazione e di razionalizzazione amministrativa funzionali alla soddisfazione dei bisogni sociali.

I bilanciamenti che si rendono ora necessari a seguito della costituzionalizzazione negli Stati membri dell’Unione delle nuove regole in materia di pareggio del bilancio, hanno fatto sollevare argomentati interrogativi sulla compatibilità fra principi e valori personalistici e solidaristici accolti nell’ordinamento costituzionale interno e quelli della stabilità economica sanciti dall’ordinamento europeo ([25]).

Un primo problema sul tema riguarda il rapporto fra sostenibilità finanziaria, equilibrio di bilancio e tutela dei diritti sociali, posto che, nella quasi totalità dei casi si tratta di diritti che costano più degli altri, necessitando per la loro reale operatività di adeguate prestazioni amministrative e conseguenti risorse finanziarie pubbliche.

A partire dagli anni ‘90, si è posta in dottrina la necessità di operare una profonda riconsiderazione delle implicazioni prodotte dal processo di integrazione europea, soprattutto a partire dal Trattato di Maastricht del 1992, che hanno vièpiù evidenziato un marcato scollamento nella logica dell’Unione tra le ragioni della sicurezza dei bilanci e quelle tenuta sociale delle componenti statuali, riguardando anche gli stessi limiti del costituzionalismo multilevel accolto nel Trattato di Lisbona ([26]).

In tale ottica, è da sottolineare in particolare come i diritti sociali, nell’ordinamento costituzionale interno, dopo un primo approccio che li coglieva come meri mandati costituzionali rivolti al parlamento, cioè come diritti programmatici, nel prosieguo sono stati colti, più correttamente, come diritti fondamentali e come tali costituzionalmente protetti e successivamente, sulla base dei bilanciamenti operati dalla Corte costituzionale fra beni giuridici assunti come parimenti meritevoli di protezione, come diritti finanziariamente condizionati dalla possibilità reale ed obiettiva di disporre delle risorse necessarie.

Tali diritti hanno dovuto registrare il limite dovuto prima ad un’attuazione solo parziale della Costituzione sul piano della legislazione interna allo Stato e, negli anni più recenti, al condizionamento finanziario conseguente ai vincoli di bilancio di derivazione europea, che assume ora veste e forza di vincolo costituzionale a seguito della positivizzazione costituzionale del Fiscal Compact ([27]).

Si scopre, così, che lo Stato sociale, che era nato per rendere piena e universale la garanzia delle libertà e dei diritti nella prospettiva costituzionale della realizzazione delle finalità di giustizia sociale, arretra di fronte alle prescrizioni di rigorismo economico dell’ordinamento dell’Unione, registrando la degradazione dei diritti sociali, con l’ulteriore conseguenza di rendere fragile la stessa democrazia e di svilire lo stesso valore normativo del testo costituzionale.

Si pone quindi come sempre più attuale la necessità di scandagliare le trasformazioni del costituzionalismo implicate dal processo di integrazione europeo e quale sia la portata dell’attuazione parlamentare e dell’interpretazione giurisdizionale dei diritti sociali in rapporto alle clausole di rigorismo economico di derivazione europea.

L’indirizzo assunto dal più recente processo di integrazione europeo produce quindi un effetto regressivo dei diritti sociali a livello costituzionale, nel mentre nei “nuovi trattati” dell’Unione vengono positivizzati formule di multilevel constitutionalism ([28]). Ciò pone seri problemi di inquadramento teorico dei connotati ordinamentali scaturenti dal rapporto di integrazione tra livello europeo e livello statuale, considerata l’importante affermazione giurisdizionale dei diritti da parte del Giudice dell’Unione. In tale senso, si va dai trattati dagli anni ‘50 sull’istituzione del “Mercato comune europeo” al protagonismo degli anni 70 della Corte di Giustizia dell’Unione in tema di diritti, all’affermazione da Maastricht in poi, di politiche neoliberiste, fino all’attualità costituita dalle politiche rigoristiche del mantenimento della stabilità dei prezzi che finiscono per incrinare il senso comune di appartenenza all’Unione. Tutto ciò in evidente violazione dello spirito e del testo del Preambolo e degli articoli 2 e 3 dei Trattati dell’Unione che assumono come obbiettivi lo sviluppo sostenibile, la coesione economica e sociale, l’eliminazione delle ineguaglianze e la garanzia dei diritti compresi sociali.

Le misure di contrasto della crisi che hanno portato alla incorporazione costituzionale, nella gran parte dei Paesi membri dell’Unione, delle regole sull’austerità poste dal Fiscal Compact, a prescindere dagli effetti di incrinatura dell’equilibrio sistemico dell’ordinamento europeo, pongono ancora il serio rischio di rottura del principio di uguaglianza fra gli Stati membri dell’Unione, considerato che lo Stato più forte a livello europeo, la Germania, potrà sorvegliare e imporre misure restrittive sui bilanci degli Stati finanziariamente deboli, soprattutto qualora uno di essi, sottoposto ai meccanismi di sorveglianza, registrasse un “disavanzo eccessivo” ([29]).

 Un processo evolutivo del costituzionalismo europeo che va assumendo i tratti di un vero e proprio “processo decostituente”, nel quale i principi del costituzionalismo sociale accolti nelle carte costituzionali del secondo dopoguerra risultano depotenziati. Un processo che in verità, riguarda anche lo stesso diritto primario dell’Unione, nella parte in cui pone esso stesso obiettivi di coesione sociale e di sostenibilità socio-economica, che ha come motore un principio di necessità imposto dai mercati e dalle istituzioni bancarie e monetarie.

D’altra parte, la costituzionalizzazione del pareggio di bilancio, prima ancora che valore e giuridico, assume valore politico, rendendo pregnanti nell’ordinamento interno gli stringenti vincoli europei imposti alle politiche di bilancio degli Stati membri a partire dal Trattato di Maastricht , dal Patto di stabilità e crescita del 1997 e dal Fiscal Compact del 2012. In più, si tratta di regole difficilmente giustiziabili da parte dei giudici costituzionali nazionali, che con l’eccezione dei giudici costituzionali tedeschi, si sono pressoché astenuti di sottoporre tali misure al vaglio di costituzionalità.

Il principio di equilibrio di bilancio, in linea teorica pienamente ragionevole, non viene quindi sottoposto a valutazione problematiche in termini costituzionali, poichè la sua determinazione concreta dipende da organi tecnocratici, quali sono la BCE e le autorità monetarie internazionali, nel presupposto che la separazione tra politica monetaria e politica economica, e la prevalenza dei parametri riguardanti il deficit di bilancio e il rapporto tra debito e P.I.L., sulla politica economica degli Stati, costituisca un dogma indiscutibile dell’ ordinamento dell’Unione ([30]).

Si può dire perciò, che in questo contesto l’obiettivo del mantenimento della stabilità dei prezzi pretende ora di assumere la veste di principio sovraordinato rispetto a quelli personalista, solidarista e lavorista qualificati dalla Costituzione italiana come principi fondamentali ([31]).

A tale riguardo non sembra irragionevole affermare che la costituzionalizzazione dei parametri europei in materia di vincoli di bilancio presenta evidenti profili di incompatibilità con i valori e i principi sanciti nella Costituzione, considerato che risulta quanto meno discutibile che la stabilità dei prezzi prevalga su quei principi informatori della Costituzione italiana che innervano l’intero impianto della Carta fondamentale connotandola in senso sociale.

Si può quindi affermare che Giudice costituzionale interno potrebbe legittimamente far valere i “controlimiti” nei confronti della prevalenza generalizzata del diritto primario dell’Unione sui valori e le disposizioni costituzionali in tema di diritti fondamentali.

Queste considerazioni inducono a ritenere particolarmente pregnante il ruolo del “Giudice delle leggi” che è chiamato a sottoporre in diritto primario dell’Unione Europea al vaglio di costituzionalità in base ai “controlimiti interni” ed a formulare fondati dubbi riguardo alla compatibilità costituzionale della novella introdotta dalla citata legge n. 2 del 2012.

In tal modo la Corte costituzionale si riserva la possibilità di tutelare i principi e i diritti fondamentali dell’ordinamento costituzionale contro ogni disposizione europea lesiva degli stessi, affermando la primazia dei principi e dei valori costituzionali posti a garanzia del principio personalista e solidarista su quello europeo della stabilità dei prezzi, dal momento che la legge costituzionale n. 1/2012 nella parte in cui prevede la vincolatività di parametri europei sulla decisione politica del bilancio, si porrebbe in contrasto con lo stesso spirito della Costituzione italiana.

D’altra parte, la Costituzione italiana ponendo i principi personalista e di solidarietà come principi fondamentali, non sembra consentire la loro subordinazione al principio economico della stabilità dei prezzi. Si tratta semmai, di addivenire ad un più limitato e prudente bilanciamento da affidare al Giudice delle leggi ogni qualvolta è chiamato a pronunciarsi in termini di ragionevolezza sul bilanciamento fra beni costituzionali parimenti meritevoli di protezione .

Solo nell’ambito di un prudente bilanciamento che tenda ad assicurare la convivenza con la realizzazione effettività dei diritti fondamentali, almeno nel loro nucleo essenziale, il riconoscimento delle esigenze di equilibro di bilancio per la realizzazione del principio della stabilità economica sarà quindi legittimo.

La Corte costituzionale italiana, al pari delle altre europee, si trovano perciò ad essere chiamate a svolgere un delicato, quanto necessario, ruolo di arbitri delle scelte pubbliche di distribuzione e di riallocazione delle risorse e dei connessi sacrifici per la società.

In linea generale, la valenza (prevalenza) prescrittiva delle clausole di bilancio di derivazione europea sugli ordinamenti interni degli Stati finisce per produrre ulteriori conseguenze sul circuito di determinazione dell’indirizzo politico degli Stati, in conseguenza del fatto che le loro scelte sono perimetrate da decisioni politiche di austerità derivanti da sedi istituzionali europee e, addirittura, da autorità monetarie internazionali estranee al quadro istituzionale dell’Unione, generando in tal modo una scissione sul piano fattuale tra potere di allocazione della spesa (europeo ed extraeuropeo) e responsabilità politica degli apparati statali chiamati a farsi carico delle conseguenze in termini di esercizio delle funzioni.

L’acritica accettazione della prevalenza del diritto europeo, così come questo si andato evolvendo negli ultimi anni, sugli ordinamenti degli Stati, pone quindi il rischio concreto di erodere l’effettività dei diritti sociali, svuotando di significato la natura e le finalità proprie dello Stato sociale e con esso, l’orizzonte costituzionale della realizzazione della giustizia sociale, dell’eguaglianza sostanziale e della stessa democrazia, degradando l’effettività dei diritti sociali dallo status di situazioni giuridiche pretensive costituzionalmente tutelate a quello di “diritti finanziariamente condizionati”, con l’ulteriore conseguenza di arrecare un vulnus alla carattere normativo della Costituzione ([32]).

Come è stato osservato “l’impressione, riflettendo sulla vicenda dei diritti sociali, è che in questi anni si sia guardato all’applicazione giurisdizionale dei diritti sociali come al modo migliore per aggirare gli inconvenienti derivanti dall’attuazione mancata, o parziale o incompleta di questi stessi diritti, senza essere nelle condizioni di capire che, alla fine, tanto l’attuazione come l’applicazione dei diritti sociali si scontrano con il problema della reperibilità delle risorse e della provvista finanziaria» ([33]). Da parte sua la dottrina ha anche sottolineato che oltre alla rilevanza degli aspetti attinenti alla questione della provvista finanziaria, si presentano come particolarmente incidenti sul godimento dei diritti sociali problemi di ordine organizzativo degli apparati della Pubblica Amministrazione degli Stati, mentre altri hanno rimarcato la prevalenza della situazione giuridica rispetto al dato della provvista, evidenziando come la redistribuzione delle risorse costituisca la responsabilità primaria del processo di decisione politica, potendo le risorse essere rese disponibili mediante più adeguati processi di prelievo e di revisione/riqualificazione della spesa pubblica.

Il dato comune che sembra emergere dai numerosi contributi in questo campo, muovendo dalla centralità della questione dal rapporto tra esigibilità dei diritti sociali e provvista finanziaria, è quello che per assicurare una reale effettività dei diritti sociali, è necessaria una profonda opera di ripensamento del procedimento di formazione del bilancio in grado di condizionane l’esito ([34]).

In questa direzione non manca chi si è spinto sino ad ipotizzare la possibilità che “si instauri una prassi per cui, dato atto della limitatezza delle risorse disponibili e dei vincoli di bilancio, nel programma di governo vengano individuate alcune specifiche priorità legate alla tutela dei diritti fondamentali considerate come mete ineludibili, da raggiungere durante la legislatura, sempre che non si verifichino eventi eccezionali..”. Si tratterebbe in questo caso di un “vincolo politico dunque, in qualche misura flessibile, ma sulla cui sostanziale osservanza da parte delle forze politiche è probabile che i cittadini siano particolarmente attenti, specie se, come purtroppo sembra, la messa a rischio della sicurezza socio-economica continui a restare un rischio reale per larghe fasce della popolazione” ([35]).

In buona sostanza sebbene la via giurisdizionale della protezione dei diritti sociali messa in campo in questi anni dalle Supreme Corti europee sia autorevole, ciò non esime dal riportare al centro della questione della effettività dei diritti sociali la responsabilità politica di fronte agli elettori, fondamento primo della democrazia rappresentativa.

 



([1])     C. Salazar, I diritti sociali nella Carta dei diritti fondamentali dell’U.E.: un ‘viaggio al termine della notte’?, in G. Ferrari (a cura di), I diritti fondamentali dopo la Carta di Nizza. Il costituzionalismo dei diritti, Milano, 2001; S. Sciarra, La costituzionalizzazione dell’Europa sociale. Diritti fondamentali e procedure di soft law, iwp (Università di Catania), 2003, n. 16; S. Giubboni, Diritti sociali e mercato. La dimensione sociale dell’integrazione europea, Bologna, 2003; G. Zagrebelsky, Diritti e Costituzione nell’U.E., Roma-Bari, 2003; A. Spadaro, I diritti sociali di fronte alla crisi (Necessità di un “nuovo modello sociale europeo”: più sobrio, solidale e sostenibile), in Rivista AIC, n. 4, 2011; S. Gambino (a cura di), Diritti sociali e crisi economica. Problemi e prospettive, Torino, 2015.

([2])     R. Greco, Diritti sociali, logiche di mercato e ruolo della Corte costituzionale, in Questioni Giustizia, 1994, n. 2-3; E. Cheli, Classificazione e protezione dei diritti economici e sociali nella Costituzione italiana, in Scritti in onore di L. Mengoni. Le ragioni del diritto, Milano, 1995; C. Salazar, Dal riconoscimento alla garanzia dei diritti sociali, Torino, 2000; A. Cerri, Uguaglianza (principio costituzionale di), in Enciclopledia Giuridica Treccani; Aa.Vv., Corte costituzionale e principio di eguaglianza, Padova, 2002.

([3])     S. Gambino – M. Rizzo, Le Costituzioni del ‘900, in L. López Guerra (a cura di), Estudios de Derecho Constitucional. Homenaje al profesor Dr. D. Joaquín García Morillo, Valencia, 2001.

([4])     Come è stato osservato in realtà, “Sin dagli albori del moderno costituzionalismo, le carte costituzionali degli Stati, oltre a disciplinare l’assetto dei poteri pubblici ed ai rapporti fra questi e i cittadini, hanno enunciato i principi fondamentali o i valori ispiratori dell’assetto politico e sociale di cui sono espressione e che mirano a fondare, garantire, promuovere e perpetuare. Le esperienze costituzionali recenti tendono ad esprimere i valori fondanti in maniera ancor più chiara ed incisiva rispetto al passato.. Anche la Costituzione italiana, al suo inizio, apre con un gruppo di articoli sotto il titolo di “principi fondamentali” (artt. 1-12), nei quali si esprimono le finalità e le basi ideali del tipo di Stato democratico-sociale, nel cui sviluppo il nostro ordinamento si inserisce” (L. Mezzetti, Diritto Costituzionale, Milano, 2010, p. 71 e ss.).

([5])     H. Kelsen, La giustizia costituzionale, Milano, 1981. Sul punto v. anche S. Gambino (a cura di), Diritti fondamentali e giustizia costituzionale, Milano, 2012.

([6])     N. Bobbio, Sui diritti sociali, in G. Neppi Modona (a cura di), Cinquant’anni di Repubblica italiana, Torino, 1997.

([7])     In dottrina è stato però rilevato “che la categoria del diritto sociale sia inadeguata ad esprimere la ricchezza delle indicazioni fornite dai Titoli I e II della Costituzione relativamente ai rapporti etico-sociali ed ai rapporti economici” (D. Schefold, Lo Stato sociale e la costituzione economica, in Enciclopedia Giuridica Treccani, (ad vocem); G. Corso, I diritti sociali nella Costituzione italiana, in Riv. trim. dir. pub., 1981, p. 757; L. Carlassare, Forma di Stato e diritti fondamentali, in Quad. cost., 1995, 1; E. Eichenhofer, Costituzione e diritto sociale, in Diritto pubblico, 1997; C. Amirante, Diritti fondamentali e diritti sociali nella giurisprudenza costituzionale, in Aa.Vv., Diritti di libertà e diritti sociali tra giudice costituzionale e giudice comune, Napoli, 1999; U. Allegretti, Globalizzazione e sovranità nazionale, in Democrazia e diritto, 1998; Aa.Vv., Derechos sociales y principios rectores (Actas del IX Congreso de la Asociation de Constitutionalistas de Espana), Valencia, Tirant lo Blanch, 2012; M. Terol Becerra, L. Jimena Quesada (coord.), Tratado sobre proteccion de derechos sociales, Valencia, Tirant lo Blanch, 2014).

([8])     A. Baldassarre, Diritti sociali (ad vocem), in Enc. Giur. Treccani.

([9])     C. Mortati, Appunti per uno studio sui rimedi giurisdizionali contro comportamenti omissivi del legislatore, in Foro italiano, 1970.

([10])       G. Corso, op. cit..

([11])       La dottrina ha sottolineato come la questione del costo dei diritti costituisca un falso problema, dato che si tratta, quello del costo, di un problema che riguarda tutti i diritti costituzionali, anche a quelli classici di libertà. Per altro verso è stato osservato che “non sono le caratteristiche strutturali a separare i diritti di libertà dai diritti sociali ma sono le modalità di tutela a rendere diversi i meccanismi di garanzia” (G. Lombardi, Diritti di libertà e diritti sociali, in Pol. del dir., 1999, n. 1).

([12])       D. Tega, I diritti sociali nella dimensione multilivello fra tutele giuridiche e crisi economica, G. Razzano, Lo ‘statuto’ costituzionale dei diritti sociali e L. Trucco, Livelli essenziali delle prestazioni e sostenibilità finanziaria dei diritti sociali, in Atti Convegno annuale dell’Associazione “Gruppo di Pisa” sul tema “I diritti sociali: dal riconoscimento alla garanzia. Il ruolo della giurisprudenza” (Trapani, 8-9 giugno 2012), in www.gruppodipisa.it.

([13])       A. Pace, La garanzia dei diritti fondamentali nell’ordinamento costituzionale italiano: il ruolo del legislatore e dei giudici ‘comuni’, in Scritti in onore di P. Barile. Nuove dimensioni nei diritti di libertà, Padova, 1993; S. Gambino, Normazione regionale e locale e tutela dei diritti fondamentali (fra riforme costituzionali, sussidiarietà e diritti fondamentali), in A. Ruggeri – L. D’Andrea – A. Saitta – G. Sorrenti (a cura di), Tecniche di normazione e tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali, Torino, 2007. Al riguardo va precisato che tale angusto quadro è stato notevolmente modificato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione con la sentenza n. 500/1999 in tema di risarcibilità degli interessi legittimi anche alla luce dei principi comunitari.

([14])       S. Gambino, Cittadinanza e diritti sociali fra neoregionalismo e integrazione comunitaria, in Quaderni costituzionali, 2003, n. 1; A. Ruggeri, Per uno studio sui diritti sociali e sulla Costituzione come ‘sistema’ (notazioni di metodo), in Aa.Vv. (a cura di S. Gambino), Diritti sociali e crisi economica, cit.; Grasso, Il costituzionalismo della crisi, Napoli, 2012; A. Ruggeri, Crisi economica e crisi della Costituzione, in www.consultaonline, 2012; C. Salazar, Crisi economica e diritti fondamentali, in Rivista AIC, 4/2013; M. Luciani, Diritti sociali e livelli essenziali delle prestazioni pubbliche nei sessant’anni della Corte Costituzionale, in Rivista AIC, 3/2016.

([15])       A. Baldassarre, op. cit..

([16])       A. Pace, Problematiche delle libertà costituzionali, Padova, 2001, 61.

([17])       M. Luciani, op. cit.; L. Carlassare, Bilancio e diritti fondamentali: i limiti ‘invalicabili’ alla discrezionalità del legislatore, in Giurisprudenza Costituzionale, fasc. 6/2016; F. Pallante, Dai vincoli ‘di’ bilancio ai vincoli ‘al’ bilancio, in Giurisprudenza Costituzionale, fasc. 6/2016; E. Furno, Pareggio di bilancio e diritti sociali: la ridefinizione dei confini nella recente giurisprudenza costituzionale in tema di diritto all’istruzione dei disabili, in Nomos. Le attualità del diritto, 2017, n. 1; L. Madau, È la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equlibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione, in Osservatorio costituzionale AIC, 1/2017; G. Grasso, Equilibrio di bilancio e godimento dei diriti sociali nella più recente giurisprudenza della Corte costituzionale (gli anni 2015-2017), in L. Dorato, G. Grasso (a cura di), I diritti sociali del lavoro nella lunga crisi economica. La questione pensionistica come caso emblematico, Napoli, ESI, 2017.

([18])       L. Carlassare, Bilancio e diritti fondamentali, cit., p. 2339; F. Pallante, Dai vincoli ‘di’ bilancio, cit., p. 2430; A. Apostoli, I diritti fondamentali ‘visti’ da vicino dal giudice amministrativo. Una annotazione a ‘caldo’ della sentenza della Corte costituzionale n. 275 del 2016, in Forum di Quaderni costituzionali, 11 gennaio 2017.

([19])       M. Benvenuti, Diritti sociali, in Digesto delle discipline pubblicistiche – Aggiornamento, Torino, 2012; D. Morana, I diritti a prestazione in tempo di crisi: istruzione e salute al vaglio dell’effettività, in www.rivistaaic.it, 4/2013; F. Minni, A. Morrone, Il diritto alla salute nella giurisprudenza della Corte costituzionale italiana, in www.rivistaaic.it, 3/2013; D. Tega, Welfare e crisi davanti alla Corte costituzionale, in Giornale di diritto del lavoro e di relazioni industriali, 2/2014; A. Morrone, Crisi economica e diritti. Appunti per lo stato costituzionale in Europa, in Quad. cost., 1/2014.

([20])       Sent. cost. 275/2016, punto 7 del Considerato in diritto.

([21])       In realtà, l’orientamento della Corte Costituzionale italiana sin dall’origine (sent. n.1/1956) si è distaccato da quelle interpretazioni dottrinarie dei diritti socialiin senso programmatico.

([22])       In senso critico su tale orientamento v. C. Salazar, Crisi economica e diritti fondamentali, cit., p. 8 e ss..

([23])       F. Pallante, Diritti e bilancio: quale equilibrio? Un commento alla sentenza 275/2016 della Corte costituzionale, in SIDIblog, 2 febbraio 2017.

([24])       Op. ult. cit..

([25])       S. Gambino, Diritti fondamentali, costituzionalismo e crisi economica, in S. Gambino (a cura di), Diritti sociali e crisi, cit..

([26])       V. art. 53.

([27])       V. l. cost. 1/2012.

([28])       P. Bilancia, E. De Marco, La tutela multilivello dei diritti. Punti di crisi, problemi aperti, momenti di stabilizzazione, Milano, 2004; A. D’Atena, Costituzionalismo multilivello e dinamiche istituzionali, Torino, 2007; G. D’Ignazio (a cura di), Multilevel constitutionalism tra integrazione europea e riforme degli ordinamenti decentrati, Milano, 2011; M. Cartabia, La tutela multilivello dei diritti fondamentali. il cammino della giurisprudenza costituzionale italiana dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, Roma, Corte costituzionale, Roma, 2014; S. Gambino, Ambiti e limiti della tutela multilivello dei diritti fondamentali in alcuni recenti indirizzi della Corte di giustizia europea, in La cittadinanza europea, 1/2015.

([29])       V. art. 126.6, t.f.u.e.. Sul punto v. D. Mone, La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio ed il potenziale vulnus alla teoria dei controlimiti, in Rivista AiC, 3/2014.

([30])       V. art. 121 t.f.u.e..

([31])       V. art. 127 del t.f.u.e..

([32])       Al riguardo v. S. Gambino, Stato sociale una forma superata? Alcune riflessioni e qualche interrogativo sui rapporti fra democrazia e potere economico, in Osservatorio AiC, 2018. In generale sullo Stato sociale V. M.S. Giannini, Lo Stato sociale: una nozione inutile, in Il Politico, 2/1977.

([33])       A. Mangia, I diritti sociali fra esigibilità e provvista finanziaria, in E. Cavasin, G. Scala, G. Verde (a cura di), I diritti sociali dal riconoscimento alla garanzia, p. 590.

([34])       Id., op. ult. cit., p. 600.

([35])       Così C. Salazar, Crisi economica e diritti fondamentali, cit., p. 7.

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