I DIRITTI SOCIALI NEL QUADRO DEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

Gian Luigi Cecchini

Professore di Diritto dell’Unione europea nell’Università di Trieste

 

Abstract: Il processo d’integrazione economica e la costruzione europea sono indicate come priorità per la promozione di un’Europa sociale. Una constatazione che suona come ovvia ma che, tuttavia, tale non è se si considerano le ancora diffuse reticenze che gli Stati continuano a manifestare circa un trasferimento all’Unione di competenze significative in questo delicato settore. Le evoluzioni sostanziali dei Trattati istitutivi delle Comunità e dell’Unione Europea, in specie con la l’introduzione del principio di cittadinanza europea e l’inserimento della protezione dei diritti fondamentali, hanno nondimeno comportato una modificazione degli stessi approcci dottrinali, che deve ormai rendere conto sia della consistenza sia della specificità di una concezione europea dei diritti sociali. In concreto l’affermazione dei diritti sociali nell’ordinamento giuridico dell’Unione Europea resta segnato da molte ambiguità. Benché ritenuti come strumenti per l’approfondimento del mercato interno e delle libertà economiche oltre che fondamento di un’Unione centrata sull’uomo, i diritti sociali  si presentano come rivelatori delle tensioni proprie di quell’ordinamento particolare che è l’Unione Europea

 

Parole chiave: Unione europea; Diritti sociali; giustiziabilità;Europa sociale; mercato interno

 

1.     Premessa

Il processo d’integrazione economica europea e la costruzione comunitaria sono da più parti indicate come priorità per la promozione di un’Europa sociale. Una constatazione che suona come ovvia, ma che tale non è se si considerano le ancora diffuse reticenze che gli Stati continuano a manifestare circa un trasferimento alle Comunità o all’Unione di competenze significative in questo delicato settore: il che ha reso più problematico non solo il ricorso alle controversie nel diritto comunitario ma anche l’adozione di misure analoghe ben conosciute dagli ordinamenti interni, come la giustiziabilità, o la stessa definizione di diritti sociali. Posta così la questione, non ci sarebbero molti commenti da fare se non fosse che, in tempi recenti, sembra essere maturata una maggiore consapevolezza circa l’importanza dei diritti sociali in seno all’ordinamento giuridico comunitario: una questione che è stata inserita nel quadro di una riflessione più generale avente riguardo vuoi alla prospettiva internazionale[1] vuoi all’approccio comparativo tra i diritti nazionali e l’Unione Europea.    

Le evoluzioni sostanziali dei Trattati istitutivi delle Comunità e dell’Unione Europea, in specie con la l’introduzione del principio di cittadinanza europea[2] e l’inserimento della protezione dei diritti fondamentali[3], hanno nondimeno comportato una modificazione degli stessi approcci dottrinali, che deve ormai rendere conto sia della consistenza sia della specificità di una concezione europea dei diritti sociali[4].

Fatto valere dalla Corte di Giustizia dell’UE, che nel processo svolge un ruolo affatto determinante, l’affermazione dei diritti sociali nell’ordinamento giuridico dell’Unione Europea resta, ciononostante, ancora segnato da molte ambiguità. Sia che li si voglia considerare strumenti per l’approfondimento del mercato interno e delle libertà economiche ovvero fondamento di un’Unione centrata sull’uomo, i diritti sociali – così come conosciuti dalla dottrina e dalla giustizia comunitaria – si presentano come rivelatori delle tensioni proprie di quell’ordinamento particolare che è l’Unione Europea.

 

2.     I diritti sociali come strumenti idonei ad approfondire il mercato interno nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea

 

Le difficoltà che si incontrano nell’individuare la competenza dell’Unione in materia sociale hanno come conseguenza la riduzione dei diritti sociali al rango di “parenti poveri” del processo di integrazione. A nostro avviso, detta competenza dell’Unione è da considerarsi in progress, viepiù considerata la reticenza con cui le competenze, appunto, e gli obiettivi sociali sono stati inseriti nel testo dei Trattati. In questo contesto giuridico, la funzione dei diritti sociali non può che rilevare in via indiretta e funzionale, come corollario indispensabile alla realizzazione del mercato interno.  In primo luogo, viene da avanzare una considerazione di carattere generale che ha riguardo alla laboriosità con cui si cerca di trovare una adeguata collocazione dei diritti sociali nell’ordinamento giuridico dell’Unione Europea. Prendendo atto dell’evoluzione sostanziale dei Trattati costitutivi in ambito sociale, non si può non osservare come i diritti sociali siano ancora contraddistinti da un alone di grande ambiguità.

 D’altronde, non si può non rilevare come le relazioni tra il diritto comunitario e i diritti sociali siano oggetto di severi giudizi da parte della dottrina, che non ha smesso di denunciare una insufficiente presa d’atto dei diritti sociali a tutto vantaggio dell’economia, cui è riservata la parte migliore e più ampia del dettato normativo previsto dal testo dei Trattati, oltre che degli atti di diritto derivato dell’Unione. Il diritto primario originario in effetti è di un silenzio assordante sulle questioni sociali. D’altronde, come non osservare gli inconsistenti riferimenti alla dimensione sociale della costruzione europea rilevabili sin dal primo articolo del tcee, come redatto nel 1957, atteso che il riferimento alla dimensione sociale, infatti, si ha solo nel Preambolo, in specie dove si fa riferimento al «miglioramento costante delle condizioni di vita …».

La firma dell’Atto Unico Europeo, che assegna per la prima volta obiettivi sociali alla Comunità, il Protocollo sociale annesso al Trattato di Maastricht, ma soprattutto la firma del Trattato di Amsterdam, segnano altrettante tappe importanti, ma ancora insufficienti, nell’elaborazione di una politica sociale comunitaria.

«Eléments objectifs [qui] obligent à revisiter des problématiques antérieures»[5], le modifiche apportate con i Trattati successivi e, in particolare, il ricorrente richiamo ai diritti sociali fondamentali operati dal Trattato di Amsterdam, con un rinvio alla Carta sociale del 1961 e a quella del 1989, hanno favorito un progressivo quanto tangibile interesse da parte del diritto derivato[6]. Infatti, le istituzioni comunitarie vengono abilitate ad agire attraverso direttive in settori importanti come le condizioni di lavoro ai fini della salute e della sicurezza dei lavoratori, informazione e consultazione, integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro, eguaglianza di trattamento tra uomini e donne. Non si può non rilevare come l’insieme degli elementi indicati vada a costituire un quadro complessivo meglio noto come diritto sociale comunitario[7].   

Infine, il Trattato di Lisbona, di cui si dirà nell’ultimo paragrafo, ci sembra vesta normativamente i riferimenti agli obiettivi sociali, come testimoniato dall’articolo 9.

Deve poi rilevarsi come la presa d’atto di questo, seppure ancora controverso, scenario sia caratterizzata da non poche incertezze ed esitazioni. Le evoluzioni del diritto primario non eliminano tutte le ambiguità in ordine all’effettività dei diritti sociali nell’ordinamento giuridico dell’Unione. In effetti, la politica sociale dell’Unione non sembra propriamente motivata da un obiettivo di protezione dei diritti sociali fondamentali, specie se si considera il troppo vago riferimento a questi ultimi e al largo il margine di manovra lasciato agli Stati nazionali. Non è casuale che molti autori siano dell’avviso che l’art. 136 del tce si limiti a un richiamo ai diritti sociali fondamentali senza che ciò ne comporti anche il rispetto[8]. Una circostanza che porta all’emersione di una questione specifica dell’ordinamento giuridico comunitario, qual è quella della competenza delle istituzioni comunitarie in campo sociale. Sembra debba ammettersi che solo i diritti che presentano uno stretto legame con una competenza della Comunità possano essere produttivi di effetti diretti, viceversa l’effetto in questione andrebbe negato, sicché dovranno essere scartati i diritti per i quali l’Unione non ha alcuna competenza, come il diritto all’alloggio o il diritto al mantenimento della sicurezza sociale. Ora, esigere un legame tra il diritto e l’esistenza di una competenza comunitaria non sarebbe ammissibile se non per la garanzia effettiva del diritto ma non già per il suo riconoscimento. Circa il rispetto dei diritti, ivi compresi tutti i diritti sociali, esisterebbe piuttosto un obbligo generale imposto alle autorità pubbliche di non disconoscere certe esigenze minimali.

Indipendentemente dall’intenzione e dalla natura attuali della competenza comunitaria, la logica economica dei Trattati fondativi ci sembra non solo continui a persistere, ma condizioni la Comunità/Unione Europea nell’offrire ai diritti sociali. L’art. 136 tce che enuncia ambiziosamente gli obiettivi sociali della Comunità e degli Stati membri, ne colloca la realizzazione nella prospettiva del mercato comune. Secondo detto articolo (al. 3), l’evoluzione verso la concreta realizzazione di questi obiettivi «risulterà sia dal funzionamento del mercato comune, che favorirà l’armonizzazione dei sistemi sociali, sia dalle procedure previste dal presente trattato e dall’avvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative». La realizzazione dei diritti sociali non è dunque ipotizzabile se non come risultante del mercato comune, il cui buon funzionamento continua a restare l’obiettivo centrale dei trattati comunitari. Elemento importante, l’art. 136, divenuto art. 151, non subisce alcuna variazione con l’entrata in vigore del tfue. La strumentalizzazione dei diritti sociali nell’approfondimento del mercato unico non perde di attualità, come confermato dalle argomentazioni addotte dai giudici dell’Unione Europea, che seppure concorrenti con altre logiche, mirano a fondamentalizzare i diritti sociali.

Tutto ciò porta alla luce la volontà dei giudici dell’Unione d’includere i diritti sociali nel campo d’applicazione materiale dei Trattati. Infatti, se è vero che il giudice comunitario non ha smesso di confermare il carattere programmatico degli obiettivi sociali enunciati nell’Atto Unico Europeo[9], nondimeno ha cercato di conciliare l’obiettivo della realizzazione del mercato interno con quello della protezione dei diritti sociali. Avvalorate da alcuni autori[10], la compatibilità tra il processo d’integrazione e la protezione necessaria di certi diritti sociali – ivi compreso il carattere indispensabile della garanzia dei diritti sociali per lo sviluppo del mercato comune/interno – è stata illustrata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee. È questo il caso, nel 1964, della sentenza Unger, con cui si dava la possibilità a un cittadino olandese senza lavoro di accedere ai servizi sociali della Repubblica Federale Tedesca, dove peraltro soggiornava per ragioni personali ma non per cercare una occupazione lavorativa[11]. Detta sentenza ha imposto al Consiglio dei Ministri la sostituzione del Regolamento 3 sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti[12] con il  Regolamento 1408/71 relativo ai lavoratori in trasferta all’interno della Comunità[13]. La modifica non è solo semantica: essa consente di prendere atto dell’importanza progressivamente data dalla Corte di Lussemburgo agli spostamenti, trasferte, nello spazio comunitario, quali che siano i motivi che ne sono all’origine[14], giacché testimonia comunque della volontà di cercarne una adeguata protezione sociale. Una chiave di lettura del fenomeno ci è offerta dal regolamento 1612/68 sulla libera circolazione dei lavoratori, nel cui preambolo si legge che «la mobilité de la main d’oeuvre dans la Communauté doit être pour le travailleur un des moyens qui lui garantissent la possibilité d’améliorer ses conditions de vie et de travail et de faciliter sa promotion sociale». La Corte ha così stimato che i membri delle famiglie di cittadini comunitari hanno diritto a un insegnamento generale, un apprendistato e una formazione professionale alle stesse condizioni dei cittadini degli Stati membri di accoglienza purché residenti sul territorio di questi ultimi[15]. I membri della famiglie presenti in territorio comunitario[16] hanno così accesso agli stessi vantaggi sociali accordati ai sudditi comunitari[17], vantaggi sociali che sono stati esaminati e interpretati con particolare flessibilità[18]. Il giudice comunitario considera alla stregua di vantaggi sociali gli aiuti ai “diversi” non meno che il sussidio di maternità[19], una indennità per adulti portatori di handicap[20] così come le indennità di aspettativa[21] o, ancora, una entrata garantita alle persone agiate[22].

L’estensione molto singolare del principio di eguaglianza di trattamento muove da un’analisi del giudice comunitario circa la centralità di alcuni diritti sociali. Percepiti come corollari necessari del processo di integrazione, i diritti sociali faticano a imporsi come tali nel ragionamento del giudice, spesso pronto a favorire le libertà economiche della libera circolazione, promosse al rango di libertà fondamentali.

C’è dunque un netto divario tra la giurisprudenza comunitaria e l’approccio dottrinale, il quale ultimo si sforza, bene o male[23], di sistematizzare l’esistenza e la consistenza giuridica dei diritti sociali fondamentali nell’ordinamento giuridico comunitario.   

 

3.     Le reticenze del giudice dell’Unione ad assicurare l’effettività dei diritti sociali fondamentali

 

Le reticenze del giudice dell’Unione Europea a dare effettività reale ai diritti sociali sono percepibili tanto nel trattamento riservato a certi strumenti giuridici comunitari o internazionali, quanto nella conciliazione che il giudice opera tra le libertà previste dai Trattati per la realizzazione del mercato comune, prima, e unico, poi. Circa il primo aspetto, si può notare la rarità di prese di posizione giurisprudenziale che facciano riferimento alla Carta sociale europea e alla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali.

Denunciata dalla dottrina[24], questa indifferenza conferma le esitazioni del giudice a dare corpo a una categoria giuridicamente ben definita come quella dei diritti sociali fondamentali. Nella sentenza Blaizot, pronunciata, il 2 febbraio 1988 e consistente nell’interpretazione della nozione di formazione professionale, la Corte ha considerato l’insegnamento universitario come mezzo per realizzare gli obiettivi prefissisi dalla Comunità in materia di educazione e, per rafforzare il proprio ragionamento, ha menzionato la Carta sociale europea[25]. Più recentemente, la Corte ha preso in esame una direttiva comunitaria con cui il “legislatore” comunitario pare conformarsi «aux objectifs de la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs. (…) ». A questo riguardo deve rilevarsi come la Corte abbia inteso aggiungere che «l’article 136 se réfère également à la Charte sociale européenne (…)»[26]. In modi più esplicito, la Corte ha fatto anche riferimento alla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali con riguardo al congedo parentale, riconoscendone il carattere fondamentale di diritto sociale[27].

Aggiungasi che la dottrina ha spesso e giustamente posto l’accento sul confronto tra la logica economica del mercato[28] e i diritti sociali[29] e non è casuale che le libertà fondamentali siano spesso considerate dannose per le legislazioni nazionali protettive dei diritti sociali. Ne sono una testimonianza le numerose sentenze della cgce, in cui la giurisdizione comunitaria mira a privilegiare la realizzazione della libertà economica a detrimento del beneficio sociale[30].

Nonostante la conflittualità si sia fatta meno vivace[31], la problematica resta attuale, come mostrano le recenti prese di posizione dopo le sentenze Laval e Viking, pronunciate dalla cgce nel dicembre 2007[32]. Nel suo tentativo di conciliare l’esercizio dei diritti sociali e la libera prestazione dei servizi, la Corte riconosce che il diritto di sciopero è un diritto fondamentale. Su questo punto, c’è una sostanziale convergenza anche se il ragionamento della giurisdizione comunitaria si trova sottoposto a severe critiche da parte della dottrina, attese le limitazioni poste all’esercizio di detto diritto che risulterebbe di intralcio alla libertà di stabilimento o alla libera prestazione di servizi di una impresa[33]. Criticata per il suo dirigismo, la Corte può esserlo anche paradossalmente quando sollecita il giudice nazionale all’arbitrato, testimonianza di disagio nel cercare di conciliare certe esigenze sociali e l’impatto della liberalizzazione del mercato europeo, in campi sensibili come l’educazione o la sanità[34]. Va da sé che, in questo contesto, è ben difficile per la dottrina sistematizzare l’esistenza nell’ordinamento giuridico dell’UE di un complesso di diritti sociali fondamentali. Può semmai dirsi che coesistano molteplici costruzioni dottrinali che propongono cataloghi di diritti considerati come diritti sociali fondamentali (eguaglianza tra uomini e donne, libera circolazione dei lavoratori, diritto alla mobilità professionale, etc.)[35].

In cosa consisterebbe, dunque, questa diversità di approcci dottrinali? Per rispondere alla domanda, si deve considerare che i diritti sociali fondamentali possono configurarsi come diritti sociali minimi, tali, comunque, da formare un complesso minimo comune, mentre, secondo altri approcci, diritto (sociali) fondamentali sarebbero solo quelli rispettosi dell’ordinamento giuridico comunitario perché a questo riconducibili. Questo dato generale va riferito ai diritti sociali fondamentali[36] senza che, necessariamente, se ne stabilisca un catalogo. Infatti, le opposizioni dottrinali si focalizzano sul modo di intendere e sul contenuto di detto catalogo, in specie sull’inclusione dei diritti dei lavoratori tra i diritti sociali. Sorprende, tuttavia, che la dottrina non si appelli alla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali per definire il diritto sociale fondamentale, anche se non può escludersi che detta circostanza dipenda dal fatto che il testo in questione non è andato esente da critiche[37]. D’altronde la Carta del 1989, ha sempre avuto una portata limitata per la dottrina[38].

Resta il fatto, tuttavia, che dopo il Trattato di Lisbona e prima ancora con l’adozione della Carta europea dei diritti fondamentali, si assiste ad una evoluzione sostanziale del diritto dell’Unione che consente di intravvedervi il formarsi di una nuova dinamica. La questione della fondamentalizzazione dei diritti sociali ci sembra trovi una sua collocazione in seno all’ordinamento giuridico dell’Unione, pur con le riserve di cui ci siamo fatti interpreti in altra sede[39], non fosse altro perché, seppure ambigua, pur sempre di fondamentalizzazione si tratta.

 

4.     La Carta europea dei diritti fondamentali e il problema della giustiziabilità dei diritti sociali

 

La questione della giustiziabilità dei diritti economici e sociali « fut au coeur des controverses au moment de l’élaboration de la Charte »[40]. La Carta dei diritti fondamentali, alla fine del suo Preambolo, afferma il riconoscimento, da parte dell’Unione, dei diritti, delle libertà e dei principî successivamente enunciati nel testo. Se, da un lato, la distinzione tra diritti e libertà non è in discussione in dottrina, dall’altro lato una parte consistente dei commenti relativi alla Carta punta sulla distinzione tra diritti e principî; una distinzione che costituisce uno degli apporti più originali e significativi del testo. Se, in effetti, per la dottrina è indiscutibile che non tutti i diritti sociali possano ambire a una eguale garanzia, sapere se la distinzione tra diritti e principî è equiparabile o sovrapponibile a quella tra diritti civili e politici, da un lato, e diritti sociali, dall’altro, è molto più delicato. Frutto di un compromesso risultante dalla controversia sulla natura dei diritti sociali, resta il fatto che la loro definizione concettuale ha dato luogo a discussioni al momento dell’elaborazione del testo. La distinzione tra diritti e principî è, da un lato, minimizzata[41], dall’altro, utilizzata per giustificare il fatto che i diritti sociali « appellent à [des] dispositions complémentaires» a livello comunitario o nazionale[42].

            La distinzione non solo reintroduce un dubbio sull’equivalenza fra le diverse tipologie di diritti fondamentali, ma rimette in dubbio il principio di indivisibilità dei diritti indicati nella Carta. Principî contrapposti a diritti, giustiziabilità obiettiva o normativa opposta a giustiziabilità indiretta; la giustiziabilità attiva opposta la giustiziabilità mediata dei principî sociali e consentendone il rinvio a una invocabilità in via d’eccezione[43].  La dottrina consente di dare un senso alle distinzioni dianzi suggerite e a misurare di fatto l’apporto della Carta. A ogni buon conto, comunque, nella Carta – che utilizza spesso il termine diritto in vece di libertà – non è dato trovare una lista dei diritti o dei principî di cui trattasi in questa sede. Per veder comparire la nozione di principio ci si deve affidare, dunque, a quanto disposto dalla Carta. Va da sé che, di fronte a queste incertezze, il lavoro del giudice pare essenziale, viepiù considerato che potrebbe essere in grado di contrastare la passività delle istituzioni comunitarie e /o nazionali ove queste si rifiutassero di adottare le dovute misure attuative seguenti agli impegni assunti. L’argomento meriterebbe ulteriore approfondimento che in questa sede non è dato di svolgere, anche perché resta da chiarire cosa abbia indotto la Comunità europea, prima, l’Unione Europea, poi, ad adottare politiche sensibili alle libertà economiche e al mercato comune/unico e molto meno alle politiche di welfare state diffuse in tutti i Paesi europei, seppure adottate con sfumature diverse.

 

5. Conclusioni: l’Europa sociale nel Trattato di Lisbona

 

Il Trattato di Lisbona sembra aver segnato, almeno sotto il profilo formale, un passo innanzi nella difesa dei diritti sociali[44], così come in precedenza già segnalato. Non si tratta però di linee innovative che incidono sulla sfera delle competenze legislative dell’Unione, atteso che gli articoli 151 ss. del tfue confermano, con la sola eccezione di limitate modifiche, il contenuto delle previsioni già presenti, a questo riguardo, nel titolo sulla politica sociale del tce. Il disposto del nuovo titolo x del tfue, che sembra anche quello più innovativo, non incide, a ben vedere, né in senso estensivo, né in termini rafforzativi, sulle competenze legislative in materia di lavoro e della sicurezza sociale dell’Unione[45]. La previsione dell’art. 152 del tfue – che dispone l’impegno dell’Unione a riconoscere e promuovere il ruolo delle parti sociali a livello europeo, tenendo conto anche della diversità dei modelli nazionali, facilitandone il dialogo “nel rispetto della loro autonomia” (comma 1) – non innova alcunché quanto a nuove competenze legislative, né amplia quelle esistenti.

Ciononostante, la sua importanza non sfugge ove la si raccordi con il disposto dell’art. 11 del tue e con gli strumenti di democrazia partecipativa dallo stesso previsti[46]. Infatti, sotto questo profilo, essa può dirsi rafforzi la legittimazione degli istituti del pluralismo sociale al livello dell’Unione[47], accrescendo la rilevanza sia della concertazione e della contrattazione collettiva come metodo di regolazione sovranazionale (ex art. 155 del tfue ), sia di quei processi di negoziazione collettiva autonoma diffusisi[48], in questi ultimi anni[49], in diverse forme, a livello europeo e transnazionale. È ben vero che, seppure rivolta alla garanzia degli strumenti del pluralismo sociale europeo, la disposizione dell’art. 152 del tufe in relazione alle nuove previsioni di apertura del tue, che dando spazio alla dimensione sociale dell’Unione, finiscono per attribuirle una rilevanza sconosciuta al previgente testo del tce.

 Detta circostanza, che ci sembra emerga con evidenza dal confronto sinottico tra la versione previgente e quella attuale degli artt. 2 e 3 del tue, risulta ancora meglio definita nel confronto con le corrispondenti previsioni attinenti sia alla sfera della integrazione del mercato sia a quello che potrebbe dirsi il «nucleo duro» della cosiddetta costituzione economica europea[50].

Circa l’art. 2, non siamo tra coloro che ne esaltano la nuova formulazione, che a noi pare ancora piuttosto debole, generica, quanto a connotazione sociale, giacché sancire il rispetto dei valori della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’eguaglianza, della tutela dei diritti umani e riconoscere, al contempo, la partecipazione ai valori – comuni agli Stati membri – del pluralismo, della non discriminazione, della tolleranza, della giustizia, della solidarietà e della parità tra donne e uomini, non ci sembrano tematiche nuove, giacché che trovano largo spazio nella Dichiarazione universale, nei Patti internazionali sui diritti civili, politici e sociali e nella Carta europea sui diritti dell’uomo.

Di altro tenore il disposto dell’art. 3, 3 c., che innova gli obiettivi dell’Unione con la formula – assai discussa per le sue chiare ascendenze liberal-liberiste[51], ma chiara quantomeno nella sua ispirazione politica di principio[52]dell’ «economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale», oltre che a un elevato livello di tutela e al miglioramento della qualità dell’ambiente.

La formula ha una pregnanza potenzialmente non meno innovativa nella previsione dell’art. 9 del tfue, alla cui stregua, nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e delle sue azioni, l’Unione tiene conto delle esigenze connesse, in particolare, con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale e la lotta contro l’esclusione[53]. All’Unione viene conferito, da un’analoga clausola orizzontale del Trattato, un dovere di istituire una corsia preferenziale con riguardo all’ampio ventaglio delle politiche antidiscriminatorie, che ormai interessano trasversalmente l’intera sfera dell’azione sociale sopranazionale (art. 10 tfue). Contestualmente, le previsioni d’apertura del nuovo tue, sopprimono il riferimento – (già) così pregnante nel connotare i principi della costituzione economica europea[54] – alla “economia di mercato aperta ed in libera concorrenza”, presente nel testo del vecchio Trattato, tant’è che ora si trova relegato nel protocollo n. 27 allegato ai Trattati. La formula – che, formalmente, non trova più spazio tra i valori, gli obiettivi ed i principî generali dell’Unione, ma che può trovarsi nell’art. 119 del tfue, che apre il titolo viii sulla politica economica e monetaria, parrebbe confermare il depotenziamento e quasi il declassamento della formula dell’“economia di mercato aperta e in libera concorrenza” da principio a valenza generale a principio di settore, proprio della sfera di competenze legislative e di azione alla quale è specificamente riferito. Sfera che, seppure ancora importante e qualificante, non potrebbe, tuttavia, più pretendere di assumere il significato centrale, o addirittura dominante, nell’interpretazione della costituzione (economica) europea, che le è stato proprio fin dalla nascita del progetto europeo. Il quadro generale, infatti, si dice dovrebbe richiedere oggi una nuova consapevolezza circa lo stesso progetto di mercato unico: una situazione che imporrebbe di privilegiare la logica sistemica di governance unitaria fondata su un insieme armonico e coerente di politiche della concorrenza e di politiche industriali attive e di politiche di coesione sociale e territoriale[55].

L’art. 14 tfue (cui si aggancia il Protocollo 26 allegato ai Trattati) presenta un’enfasi nuova sulla centralità della dimensione sociale del mercato interno, laddove richiama l’ «importanza dei servizi economici di interesse generale nell’ambito dei valori comuni dell’Unione». Una previsione che mette in luce, sempre sul piano politico (ed ancorché con problematici effetti potenziali sulla futura applicazione delle regole di concorrenza in tale ambito)[56], la volontà di allargare la sfera riservata alla discrezionalità decisionale e politica degli Stati membri, specie con riguardo alla garanzia delle condizioni di “agibilità” economica e finanziaria dei servizi di interesse generale.

Il giudice si trova così di fronte ad un quadro di valori, di obiettivi e di principî che, pur innovato dai Trattati, a noi non sembra ancora in grado di garantire una decisa proiezione oltre la dimensione funzionale ed economica dell’integrazione europea, ancorché non manchi il riconoscimento di una coessenziale finalità sociale dell’Unione. La nuova piattaforma assiologica così come prefigurata dalle norme di apertura dei Trattati, non ci pare ancora in grado di emarginare il mercato dal ruolo di sovrano dell’Unione e di retrocedere la concorrenza da valore protetto finalisticamente in quanto tale a strumento della «economia sociale di mercato». Riteniamo sia sufficiente osservare gli indirizzi di politica economica dell’Unione per comprendere quanto siano fondati i nostri dubbi e perplessità.

Il riequilibrio costituzionale, peraltro auspicabile, dovrebbe discendere ed essere rafforzato, dalla definitiva acquisizione della Carta di Nizza/Strasburgo e dal diritto primario dell’Unione europea e dovrebbe seguire alla compiuta costituzionalizzazione dei diritti sociali fondamentali a livello di Unione Europea. È opinione diffusa[57] che una revisione dell’assetto complessivo dell’ordinamento sovranazionale dovrebbe favorire operazioni di bilanciamento non più pregiudizialmente favorevoli alle libertà di mercato.

 

                                                                                                          



[1] Fra gli altri, cfr. Aliprantis, Les droits sociaux dans les instruments européens et internationaux. Défis à l’échelle mondiale, Bruxelles, 2009 ; Iliopoulos-Strangas, Perspectives nationales et internationales des droits sociaux, Bruxelles, 2009.

[2] La cittadinanza europea trova la sua consacrazione nel Trattato di Maastricht del 1992 e all’uopo si rinvia agli artt. da 8 a 8 E del Trattato istitutivo della Comunità europea (TCE). Il principio occupa oggi un posto centrale nel Trattato sull’Unione Europea così come riformato con il Trattato di Lisbona. In particolare, vedasi l’art. 9 del TUE e la seconda parte del Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE) che titola: «Non discriminazione et cittadinanza dell’Unione» (artt. da 18 a 25).

[3] Cfr. art. 2 TFUE.

[4] Fra gli altri, cfr. Maillard, L’émergence de la citoyenneté sociale européenne, Aix-en-Provence, 2008, 472. 

[5] Akandji-Kombe, Charte sociale et droit communautaire, in La Charte sociale européenne, Bruxelles, 2001, pp. 149-177. 

[6] Moreau, L’utilisation des droits sociaux fondamentaux par les travailleurs dans l’Union européenne, in Cherot, Van Reenen (dir.), Les droits sociaux fondamentaux à l’âge de la mondialisation, Marseille, 2005, p. 187 s.

[7] Riteniamo che gli strumenti normativi più importanti siano la Direttiva 76/207/cee del Consiglio del 9 febbraio 1976, relativa all’eguaglianza di trattamento di uomo e donna per ciò che concerne l’accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionale e le condizioni di lavoro (guce l 39 14 febbraio 1976, p. 40); Direttiva 89/391/cee del Consiglio del 12 giugno 1989, circa la realizzazione delle misure tese alla promozione e al miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori sul posto di lavoro (guce l 183 29 giugno, 1989, p. 1 e le altre numerose direttive assunte sulla base di questa direttiva); Direttiva 98/59/ce del Consiglio del 20 luglio 1998, concernente il riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relativamente ai licenziamenti collettivi (guce l 225 12 agosto 1998, p. 16). In generale, cfr. Baron, Marché intérieur et droit social dans l’Union européenne, Marseille, 1998.

[8] Gosalbo Bono, Les politiques et actions communautaires, in Revue trimestrielle de Droit européen, 1997, p. 780, spéc. p. 784;  Haguenau-Moizard, Le Traité d’Amsterdam, une négociation inachevée, in Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne, n° 417, avril 1998, p. 249.

 

[9] cjce, 29 septembre 1987, Giménez Zaera /Instituto Nacional de la Seguridad Social et Tesorería General de la Seguridad Social, aff. 126/86, in Recueil, 1987, p. 3697.

[10] Si rinvia alle opere di diritto materiale comunitario di Baron, Marché intérieur et droit social dans l’ue, Marseille, 1998; Betten, Macdevitt, The Protection of Fundamental Social Rights in the eu, Boston, 1996; Puissochet, La progression des droits sociaux dans une Communauté économique, les apports récents de la cjce, in Mélanges en l’honneur de Jean Pélissier, Paris, 2004, p. 433; Moreau, L’utilisation des droits sociaux fondamentaux par les travailleurs dans l’ue, in Cherot, Van Reenen, Les droits sociaux fondamentaux à l’âge de la mondialisation, Marseille, 2005, p. 175; Robin-Olivier, La référence aux droits sociaux fondamentaux dans le traité d’Amsterdam, in Droit social, 1999, p. 609 s.

[11] cgce, 19 marzo 1964, Unger, aff. 75/63, in Recueil, p. 349.

[12] Règlement (CEE) du Conseil n° 3 du 25 septembre 1958, concernente la sicurezza sociale dei lavoratori migranti, joce b 030, 16 décembre 1958, p. 561, modificato dal Règlement (cee) du Conseil n° 24/64 du 10 mars 1964, joce n° 47, 18 mars 1964, p. 746.

[13] Règlement (cee) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relativo alla applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori salatriati, ai non salariati e ai membri delle loro famiglie che si trasferiscono all’interno della Comunità, joce l 149, 5 juillet 1971, p. 2.

 

[14] Dollat, Libre circulation des personnes et citoyenneté européenne, Bruxelles, 1998, p. 102; Benlolo Carabot, Les fondements juridiques de la citoyenneté européenne, Bruxelles, 2006, p. 485.

[15] Tra gli altri, sulla questione delle borse e allocazioni, cfr. cjce, 3 juillet 1974, Casagrande /Landeshauptstadt München, aff. 9/74, Rec. 1974, p. 773

[16] Sui membri della famiglia comunitaria, fra gli altri cfr. Dias Urbano De Sousa, Le droit des membres de la famille du citoyen de l’Union européenne de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres, dans la directive 2004/38/CE, in Carlier, Guild (dir.), L’avenir de la libre circulation des personnes dans l’U.E., Bruxelles, 2006, pp. 103- 125.

[17] CJCE, 30 septembre 1975, Cristini / S.N.C.F., aff. 32/75, Rec. 1975, p. 1085.

[18] Per un’analisi d’insieme, tra gli altri, cfr. Puissochet, La progression des droits sociaux dans une Communauté économique, les apports récents de la cjce, in Mélanges en l’honneur de Jean Pélissier, Paris, p. 433.

[19] cjce, 10 mars 1993, Commission / Luxembourg, aff. C-111/91, Rec. 1993, p. I-817.

[20] cjce, 27 mai 1993, Schmid / État belge, aff. C-310/91, Rec. 1993, p. I-3011.

[21] cjce, 20 juin 1985, onem/ Deak, aff. 94/84, Rec. 1985, p. 1873.

[22] cjce, 20 juin 1985, onem/ Deak, aff. 94/84, Rec. 1985, p. 1873.

[23] Per un’analisi del discorso dottrinale comunitario, cfr. Benlolo-Carabot, Delzangles, Josso, Les droits sociaux appréhendés par la doctrine de droit communautaire. Renouvellement ou fin d’une catégorie juridique?, consultabile in: http://www.droits-sociaux.u-paris10.fr/index.php?id=143.

[24] Vogel Polsky, L’Europe sociale de l’an 2000, la Charte sociale et le système communautaire, in Charte sociale européenne, Actes du Colloque de Grenade, 26-27 octobre 1987, Conseil de l’Europe, 1989, pp. 46 et s.

[25] cjce, 2 février 1988, Blaizot c. Université de Liège e.a., aff. 24/86, Rec., p. 379, point 17.

[26] cjce, 20 septembre 2007, Sari Kiiski, aff. c-116/06, Rec., point 48. v. aussi Tribunal de la fonction publique, 26 octobre 2006, Pia Landgren, aff. f-1/05, Rec., 2006, p. i-a-1-123, points 69 à 72.

[27] cjue, 16 septembre 2010, Zoi Chatzi, aff. c-149/10, point 63. V. aussi l’arrêt du 10 juin 2010 de la cjue, inps c. Bruno et Pettini, aff. c-395/08 et C-396/08, points 31 et 32 : la Cour rappelle que l’article 136 renvoie à la Charte sociale européenne, et estime qu’eu égard « à ces objectifs, la clause […] doit être comprise comme exprimant un principe de droit social de l’Union qui ne saurait être interprété de manière restrictive ».

[28] Un quadro generale in Poiares Maduro, L’équilibre insaisissable entre la liberté économique et les droits sociaux dans l’ue, in  Alston, L’Union européenne et les droits de l’Homme, Brucelles, Bruxelles, 2001, pp. 465-489.

[29] Buzelay (dir.), Une Europe sociale: pourquoi… jusqu’où ?, Nomos Verlagsgesellschaft, 1995, in specie il contributo di Lyon-Caen, Le droit social dans la CE», pp. 83-125.

[30] Qualche esempio può all’uopo tornare utile per confermare quanto sostenuto. In questo senso, basti por mente alla questione degli orari di lavoro di dipendenti (CJCE, aff. 145/88, Sunday Training) o il problema dello statuto monopolistico del lavoro sulle banchine incompatibile con l’art. 30 del Trattato (cjue, aff. c-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova).

[31] Pataut, Robin-Olivier, Europe sociale ou Europe économique, in Revue du droit du travail, février 2008; Alemanno, A la recherche du juste équilibre entre libertés fondamentales et droits fondamentaux dans le cadre du marché intérieur, in Revue de droit européenn, 4, 2004, p. 709; Georgopoulos, Libertés fondamentales communautaires et droits fondamentaux européens : le conflit n’aura pas lieu, Paris, 2004, p. 11.

[32] cjue, 11 décembre 2007, Vicking, aff. c-438/05. Sul punto, cfr. Berge, Robin-Olivier, Introduction au droit européen, Paris, 2008, p. 312.

[33] Cfr. cjue, 15 juillet 2010, Commission c. Allemagne, aff. c-271/08.

[34] Cfr. ad esempio cjce, 16 mai 2006, Yvonne Watts, aff. C-372/04, Rec., p. I-4325. Cfr. Akandji-Kombe, Le développement des droits fondamentaux dans les traités, in Leclerc, Akandji-Kombe, L’ue et les droits fondamentaux, Bruxelles, 1999, pp. 31 et s.

[35] Supra.

[36] Rodiere, Droit social de l’UE, Paris, 2008, p. 139.

[37] Cfr. anche Lingle, The EC Social Charter, social democracy and post-1992 Europe, in West European Politics, janvier 1991, pp. 129-138; Robin-Olivier, La référence aux droits sociaux fondamentaux dans le traité d’Amsterdam, in Droit social, 1999, pp. 609-621; Hepple, The Implementation of the Community Charter of Fundamental Social Rights », in Modern Law Review, septembre 1990, pp. 643-654.Per un approccio differente, cfr. Teague, Grahl, The European Community Social Charter and Labor Market Regulation, in Journal of Public Policy, juin 1991, pp. 207-232.

[38] Pochet, L’actualité du droit du travail communautaire : la mise en oeuvre de la Charte de 1989, in Droit social, 1993, pp. 695-701.

 

[39]Cecchini, L’ordinamento internazionale e comunitario in materia di lavoro: verso quale Europa?, in Liani, Cecchini Tellia, Tonino, Il prezzo del lavoro, Padova, 2014, pp. 117-181.

[40] Burgorgue-Larsen, Ombres et Lumières de la constitutionnalisation de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, in Cahiers de droit européen, 2004, pp. 685 et s.

[41]  Cfr. Ponthoreau, Le principe de l’indivisibilité des droits : l’apport de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à la théorie générale des droits fondamentaux», cit., p. 930.

[42] Dutheil De La Rochère, La place de la Charte des droits fondamentaux de l’Union dans la Constitution européenne, cit., p. 238.

[43] Essa consente di ricorrere avverso una norma, una legge, una direttiva o ancora un regolamento europeo innanzi al giudice amministrativo in via d’eccezione e sostenendone la violazione di dei principî affermati nella Carta.

[44] Cfr. in particolare Roccella, Treu, Diritto del lavoro della Comunità europea, Padova, 20094, p. 32 ss.; Gottardi, Tutela del lavoro e concorrenza tra imprese nell’ordinamento dell’Unione europea, in Giornale di diritto del lavoro e di relazioni industriali, 2010, pp. 509 ss.; Alaimo, Caruso, Dopo la politica i diritti: l’Europa “sociale” nel Trattato di Lisbona, Working Paper C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”, int-82/2010.

[45] L’art. 153 del tfue prevede la possibilità che sulle importanti materie sociali per le quali viene tuttora conservata la regola dell’unanimità in seno al Consiglio, quest’ultimo possa decidere il passaggio alla maggioranza qualificata ed alla procedura legislativa ordinaria. La cosiddetta “norma passerella”, di cui non è dato stimare le concrete, più corretto sarebbe dire scarse, potenzialità applicative, non si applica, peraltro, alla materia della sicurezza e protezione sociale dei lavoratori, per la quale vale la regola dell’unanimità in seno al Consiglio. Cfr., su tali aspetti, Syrpis, The Treaty of Lisbon: Much Ado … But About What?, in Industrial Law Journal, 2008, pp. 219 ss., spec. p. 226.

[46] Raspadori, La democrazia partecipativa ed il diritto di iniziativa dei cittadini europei, in Studi sull’integrazione europea, n. 3, 2010, p. 675 ss.

[47] Caruso, I diritti sociali fondamentali dopo il Trattato di Lisbona (tanto tuonò che piovve), Working Paper C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”, int-81/2010, pp. 6-7.

[48] Cfr. in generale, da ultimo, Comandè, Le dinamiche collettive nello spazio giuridico europeo: il paradigma dell’autonomia, Working Paper C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”, INT.-76/2010. Di un tanto sembra dimentico il Governo italiano che sta facendo fare passi da gambero gigante a modelli già consolidati di contrattazione nazionale privilegiando le trattive aziendali ad hoc. Eppure, per un Governo così solerte a invocare l’Europa a ogni piè sospinto, ciò non può non ingenerare dubbi e perplessità.

[49] Per la ricostruzione teorica cfr. Sciarra, Collective Exit Strategies: New Ideas in Transnational Labour Law, Jean Monnet Working Paper, NYU School of Law, 04/10.

[50] Cfr. Pinelli, Il Preambolo, i valori, gli obiettivi, in Bassanini, Tiberi (a cura di), Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona, Bologna, 2010, p. 67 ss.; Williams, The Ethos of Europe. Values, Law and Justice in the eu, Cambridge, 2010, spec. pp. 283 ss.

[51] Joerges, Rödl, “Social Market Economy” as Europe’s Social Model?, in Magnusson, Stråth (eds.), A European Social Citizenship? Preconditions for Future Policies from Historical Perspectives, Bruxelles, 2004, pp. 125 ss.

[52] Cfr. Monti, Una nuova strategia per il mercato unico al servizio dell’economia e della società europea. Rapporto al Presidente della Commissione europea José Manuel Barroso, Bruxelles, 9 maggio 2010, p. 73.

[53] L’importanza della clausola sociale orizzontale, ed il suo stretto collegamento con l’obiettivo della “economia sociale di mercato”, è sottolineata nella comunicazione della Commissione europea, Verso un atto per il mercato unico. Per un’economia sociale di mercato altamente competitiva, com (2010) 608 definitivo, del 27 ottobre 2010, in particolare a p. 20.

[54] Cfr. Baquero Cruz, Between Competition and Free Movement. The Economic Constitutional Law of the European Communities, Oxford-Portland, 2002.

[55] Questa sarebbe la visione globale suggerita da Mario Monti, che muove però da una visione che tende a privilegiare il momento economico. In generale, cfr. la comunicazione Europa 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, com  [2010] 2020, del 3 marzo 2010).

[56] Caggiano, La disciplina dei servizi di interesse economico generale. Contributo allo studio del modello sociale europeo, Torino, 2008.

[57] Cfr., fra gli altri Cartabia, I diritti fondamentali in Europa dopo il Trattato di Lisbona: verso nuovi equilibri?, in Giornale di diritto amministrativo, 3, 2010, p. 221 ss., in specie p. 227; Sorrentino, I diritti fondamentali in Europa dopo Lisbona (considerazioni preliminari), in Corriere giuridico, 2, 2010, p. 145 ss., in specie p. 149.

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