LA “RICETTA” EUROPEA ALLE CRISI BANCARIE: LA NUOVA VIGILANZA BANCARIA EUROPEA TRA PRUDENZIALE E BAIL-IN

Salvatore Augello

Dott.re in Economia degli intermediari finanziari, bancari e assicurativi

 

Abstract: Negli ultimi cinque anni l’attività di vigilanza bancaria in Europa è stata al centro di un dibattito rivolto alla sua possibile evoluzione per garantirne un concreto contributo allo sviluppo dell’economia, dell’occupazione e del benessere dell’Unione, attraverso il ruolo che essa è tenuta a svolgere e, cioè, assicurare che l’attività delle banche e degli intermediari finanziari non determini crisi finanziarie ed economiche. La prima tappa della nuova architettura della vigilanza bancaria europea si ebbe nel 2009 quando la Commissione rese nota la propria posizione in materia di vigilanza, attraverso il recepimento di gran parte delle conclusioni del Rapporto de Larosière e cercando nel contempo di conciliare le diverse esigenze dei Paesi in cui la supervisione è affidata agli istituti distinti dalle banche centrali. La riforma approvata poi dal Parlamento e dal Consiglio dell’ue nel 2010, con l’obiettivo di rafforzare le istituzioni europee della finanza, non ne cambiò l’assetto precedente esistente. Furono però istituiti un Comitato europeo per il rischio sistemico (cers) con finalità e poteri di carattere macro-prudenziale ed un Sistema europeo di vigilanza finanziaria (sevif) rappresentato da un network di tre autorità dedicate alla vigilanza micro-prudenziale: l’Autorità europea per la vigilanza bancaria (abe); l’Autorità europea degli Strumenti finanziari e dei mercati (aesfem); l’Autorità europea delle Assicurazioni e delle Pensioni aziendali e professionali (aeap). Al fine di ridurre la frammentazione e favorire la creazione si un sistema bancario unitario in Europa, la Commissione europea tracciò la Road Map verso la Banking Union al fine di dare un segnale di discontinuità importante in materia di vigilanza bancaria in Europa, approvando un pacchetto di riforme basato su tre pilastri: un Meccanismo unico di supervisione sulle banche, denominato Meccanismo di Vigilanza Unico (mvu); un Meccanismo unico per la «risoluzione» delle banche in difficoltà, denominato Meccanismo di Risoluzione Unico (mru) e l’armonizzazione e il rafforzamento dei sistemi di garanzia dei depositi. I lavori hanno portato in pochi anni al perfezionamento di un regolamento sul Meccanismo accentrato di vigilanza fra i Paesi dell’Eurozona (regolamento ue n. 1024/2013) che ha attribuito alla Banca centrale europea compiti specifici in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi. Il 15 aprile 2014 il Parlamento europeo ha poi approvato tre provvedimenti legislativi: il regolamento che istituisce un Meccanismo di risoluzione unico (regolamento n. 806/2014), una direttiva che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione delle banche (dir. 2014/59/ue), che armonizza gli strumenti per affrontare le crisi bancarie in Europa e la direttiva sui sistemi di garanzia dei depositi che contiene una profonda armonizzazione dei regimi nazionali di garanzia che sono istituiti in ogni Stato membro (dir. 2014/49/ue).  Questi provvedimenti hanno aperto un grande dibattito sia in sede politica – accademica che nell’opinione pubblica, sulla sua reale concretezza nel salvaguardare il sistema bancario e finanziario in Europa.

Key Words: Unione europea, Vigilanza bancaria europea, Meccanismo di risoluzione unico, Banking Recovery and Resolution, Bail – in, crisi economica e finanziaria.   

1. Introduzione

Nei primi giorni di luglio c.a. il Parlamento Italiano, attraverso la Legge di Delegazione Europea 2014, ha recepito la direttiva 2014/59/UE[1] che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento (c.d. Banking Recovery and Resolution o brrd), introducendo nel nostro ordinamento un nuovo strumento finalizzato alla risoluzione delle crisi bancarie, noto con il termine di bail-in. Tale strumento trae origine dalla volontà dei maggiori Paesi europei di non utilizzare più fondi pubblici per tamponare le perdite del sistema finanziario (c.d. bailout[2]), come accaduto a seguito della crisi dei mutui sub-prime del 2007.

Il bail-in[3] si attiva qualora il capitale della banche insolventi non sia sufficiente a coprire le perdite e consente la Banca d'Italia (l’autorità nazionale di risoluzione) di svalutare alcune categorie di crediti vantati da terzi nei confronti degli istituti di credito, così come di convertire i crediti in azioni al fine di soddisfare le esigenze di ricapitalizzazione. In pratica, una procedura che tenda ad evitare una liquidazione coatta amministrativa che per i creditori può determinare perdite derivanti della crisi della banca. Con le nuove norme nessun creditore può subire perdite maggiori di quelle che avrebbe sopportato nel caso in cui la banca fosse stata sottoposta a liquidazione coatta amministrativa[4].

La direttiva (brrd) istituisce un regime armonizzato per la gestione delle crisi delle banche, prevedendo la possibilità di “risolvere” la banca nel momento in cui la crisi sia conclamata e vi sia pericolo per la stabilità del sistema. Questo è il nuovo termine che designa un insieme di sofisticatistrumenti”, che consentono all’autorità competente, il Single Resolution Board (srb)[5], di intervenire con grande rapidità al fine di preservare la continuità delle funzioni essenziali della banca. Nell’arco di poche ore (di solito nel fine-settimana, a mercati chiusi), infatti, anche avvalendosi di un amministratore speciale[6], l’autorità potrà:

a)    alienare l’intero patrimonio della banca, una sua parte o anche le sue azioni a un terzo soggetto (vendita delle attività di impresa), o separare le sue attività;

b)    trasferire tutto il patrimonio della banca, o una sola parte di esso, ad un ente-ponte ovvero individuare le attività sane o le funzioni essenziali della banca e  costituire una nuova banca (banca-ponte) che sarà venduta ad un’altra entità. La vecchia banca, comprese le attività deteriorate o le funzioni non essenziali, sarà poi liquidata con procedura ordinaria di insolvenza qualora non sia possibile trovare in tempi brevi una collocazione definitiva per gli asset della stessa (cosa che accade di frequente in caso di crisi diffusa del settore bancario);

c)     dislocare la proprietà della banca ai suoi creditori, facendoli diventare azionisti e cancellando o diluendo significativamente i suoi vecchi soci (si tratta del “bail-in”);

d)    ed infine, come ultima speranza, seguendo le regole sugli aiuti di Stato, utilizzare strumenti pubblici di stabilizzazione finanziaria quando l’applicazione degli strumenti di risoluzione non è sufficiente a evitare rischi per la stabilità finanziaria o comunque nel caso del superiore interesse pubblico.

La liquidazione coatta amministrativa, anche se migliorata[7], potrà essere utilizzata per gestire le eventuali scorie della banca ormai “risolta” e per le crisi che non mettano in pericolo la stabilità del sistema.

 

2. L’importanza della stabilità economica: dalla crisi finanziaria all’Unione Bancaria

Per comprendere al meglio le ragioni che hanno portato i Paesi dell’Unione Europea ad emanare la Direttiva brrd, bisogna tornare indietro al tempo dalla crisi 2007/2008, della bolla speculativa dei mutui sub-prime.

Quando è emersa la crisi economica e finanziaria all’interno dell’Europa continentale si è adottato un atteggiamento volto a sminuire tale fenomeno, ritenendolo prettamente di matrice angloamericana[8]. E’ inequivocabile che gran parte degli asset “tossici” facesse riferimento ai principali istituti finanziari degli Stati Uniti ma, invero, le conseguenze immediate della difficile congiuntura sono gravate fortemente sui sistemi economici dei Paesi europei. La dimensione globalizzata della finanza internazionale avrebbe dovuto far presagire, sin da subito, il coinvolgimento di numerosi soggetti europeo-continentali. Peraltro, il timore che altre banche potessero fallire ha spinto investitori e banche ad adottare precauzioni estreme[9] come, ad esempio, frenare il ricorso ai prestiti.

Inoltre le banche europee che avevano effettuato ingenti investimenti sul mercato ipotecario americano furono colpite da gravi perdite[10] e, conseguentemente, nel tentativo di evitare il fallimento delle multinazionali del credito, i governi di molti Paesi europei corsero in aiuto: Germania, Francia, Regno Unito, Irlanda, Danimarca, Paesi Bassi e Belgio hanno sostenuto costi elevatissimi. In Irlanda, ad esempio, il governo ha rischiato la bancarotta fino a quando non sono intervenuti i Paesi dell'ue offrendo assistenza finanziaria[11].

Dal 2001, i Paesi aderenti alla moneta unica hanno beneficiato di tassi di interesse particolarmente bassi, con effetti positivi sia per i sistemi economici nazionali che per la finanza pubblica. Però, tale circostanza non ha determinato un miglioramento delle loro performances economiche quanto, piuttosto, ha suscitato un generale interessamento da parte della comunità economica internazionale sull’Unione monetaria e sulla sua architettura complessiva, reputata capace di assicurare stabilità valutaria e finanziaria in tutta l’area di pertinenza[12].

Nei primi anni di vita della moneta unica si è registrata una convergenza dei tassi di interesse pagati dagli Stati dell’eurozona sul proprio debito; tuttavia, l’equilibrio si è cominciato a rompere[13] quando nel 2009 l'Europa è entrata in fase recessiva. Un problema che inizialmente riguardava solo le banche ha cominciato a coinvolgere sempre di più la politica governativa.  Mentre sui mercati circolava il timore che alcuni Paesi non sarebbero riusciti a salvare le loro banche in difficoltà, gli investitori hanno cominciato a esaminare più scrupolosamente le finanze pubbliche. Tutto ciò ha inevitabilmente provocato un indebitamento massiccio da parte di molti governi europei che hanno ricorso costantemente ai prestiti di denaro per finanziarie i propri bilanci, creando un forte scetticismo da parte delle Agenzie internazionali di raiting sulla possibilità che questi riuscissero ad onorare sino in fondo i propri prestiti[14].

In tale contesto, è emersa una seconda fase critica, nota come crisi del debito sovrano. In una spirale sistemica, le difficoltà della finanza pubblica sono trasmigrate verso i bilanci degli istituti di credito, causando rischi sia per la solidità del loro patrimonio, prevalentemente costituito da titoli di Stato, sia per il rischio di ridenominazione in moneta nazionale dei depositi in euro[15]. Peraltro, in alcuni casi, si è registrata un contrazione della raccolta da depositi, potenzialmente foriera di gravi rischi per la stabilità dei singoli intermediari e del sistema finanziario nel suo complesso, nonché di ulteriori aggravi per le finanze pubbliche degli Stati di appartenenza e proprio in ciò può ravvisarsi il rischio di un “circolo vizioso tra banche e debito sovrano[16].

Le difficoltà della finanza pubblica dei Paesi gipsi[17], nel clima di generale ripensamento in ordine alla bontà della costruzione dell’Unione economica e monetaria, reso ancora più critico dalla gestione pubblica greca, hanno dato origine ad un comportamento di scetticismo nei confronti della sostenibilità dei debiti statali, soprattutto quelli periferici della zona euro, in cui le emissioni di nuove passività sono state collocate nel mercato a tassi di interesse crescenti e ciò si è ripercorso negativamente sui saldi di finanza pubblica e sui bilanci degli istituti finanziari[18]. Un andamento, dunque, che ha messo a rischio la stessa sopravvivenza della moneta unica e che ha imposto di approfondire, in tempi stretti, le innovazioni necessarie alla struttura dell’ume per realizzare strumenti in grado di gestire l’emergenza e scongiurare possibili danni economici nel futuro.

La crisi, a causa delle asimmetrie economiche dei Paesi europei, ha condotto i singoli Stati ad adottare misure differenti, rischiando di spezzare l’Europa in due e di bloccare – se non di fare arretrare – il processo di integrazione europea[19].

 

3. Le nuove regole di vigilanza prudenziale e supervisione bancaria

In questo contesto, nel 2012 la Commissione europea[20] ho riconosciuto la necessità di compiere ulteriori passi nella creazione di una disciplina comune del sistema bancario in quanto dovute e necessarie visto il sottile filo che lega il debito sovrano ed il rischio di default del sistema bancario. Inoltre, la Commissione ha condiviso quanto sostenuto dalla Banca Centrale Europea nel ritenere che la persistente frammentazione del sistema bancario rende poco efficace la trasmissione degli effetti positivi della politica monetaria all’economia reale nell’aera dell’euro[21].

Infine, è stata ritenuta di estrema importanza l’idea di rafforzare i poteri e le competenze di supervisione sulle banche da parte della bce[22].

Al fine di ridurre la frammentazione e favorire la creazione di un sistema bancario unitario[23], la Commissione approvò un progetto di riforme basato su tre pilastri:

·      un sistema unico di supervisione sulle banche, denominato Meccanismo di vigilanza unico (mvu);

·      un meccanismo unico per la risoluzione delle banche in difficoltà, denominato Meccanismo di risoluzione unico (mru);

·      l’armonizzazione e il rafforzamento dei sistemi di garanzia dei depositi[24].

I lavori hanno condotto in pochi mesi ad emendare il regolamento (ue) n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013 sul meccanismo accentrato di vigilanza fra i Paesi dell’area euro, con il quale sono Stati attribuiti alla bce compiti specifici in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi[25].

Quindi la bce svolge i suoi compiti nel quadro del Meccanismo di vigilanza unico (mvu) ed è responsabile del funzionamento efficace e coerente. Inoltre, fatto salvo il potere della bce di ricevere le informazioni comunicate in modo continuativo dagli enti creditizi o di accedervi direttamente, le Autorità nazionali competenti forniscono alla bce tutte le informazioni necessarie per lo svolgimento dei compiti di vigilanza[26].

In sintesi alla bce sono state attribuite ulteriori funzioni tra cui certamente devono menzionarsi: il rilascio e la revoca dell’autorizzazione bancaria, la valutazione delle acquisizioni e delle cessioni di partecipazione in enti creditizi, l’accertamento dell’osservanza degli atti giuridici dell’ue che prevedono requisiti prudenziali anche più elevati, l’applicazione di prove di stress prudenziali (stress test), la vigilanza supplementare dei conglomerati finanziari in relazione agli enti creditizi che ne fanno parte. Inoltre, nei casi in cui una banca non rispetti i requisiti patrimoniali richiesti è previsto l’intervento tempestivo della bce che può adottare le opportune misure restrittive[27].

Invece, per quanto concerne l’architettura del Meccanismo di vigilanza unico (MVU), appare necessario segnalare che gli istituti creditizi sono classificati in “of significant relevance” - cioè le banche too big to fail[28] che, per il loro carattere “sistemico[29], sono sottoposte alla vigilanza diretta della bce - e “less significantovvero sottoposte alla vigilanza delle Autorità nazionali competenti, in stretta collaborazione con la bce. Risulta evidente, che il perimetro delle banche incluse nella vigilanza accentrata presso la bce è più ampio di quello delle sole banche of significant[30].

Il parametro utilizzato per classificare la banca come “of significant relevance” è sostanzialmente di carattere quantitativo ovvero il suo totale attivo deve essere superiore a 30 miliardi di euro, oppure che il totale dell’attivo della banca sia superiore al 20% del Prodotto interno lordo (pil) dello Stato in cui l’istituto svolge con maggiore rilievo la propria attività d’impresa. Inoltre, rientrano nella definizione di “of significant”;

a)    le tre istituzioni bancarie più rilevanti di ogni Paese dell’ue;

b)    le banche che con la loro attività possono condizionare l’economia dell’Unione o del paese in cui operano;

c)     ed infine gli istituti di credito che hanno ricevuto assistenza finanziaria tramite il Meccanismo europeo di stabilità (mes)[31].

Dunque, l’incremento di poteri e competenze in capo alla bce in materia di vigilanza bancaria risulta di estrema importanza, soprattutto in funzione dell’obiettivo di assicurare l’unità e l’integrità del mercato bancario e del principio di parità di trattamento delle istituzioni creditizie europee[32].

 

4. La direttiva sul Meccanismo di Risoluzione Unico e lo strumento di risoluzione il bail-in

A seguito della breve disamina svolta nei paragrafi precedenti sulla complessa, ma efficace, svolta europeista sulla recente legislazione in materia bancaria, la presente ricerca non può che condurre all’analisi del “core” della predetta disciplina.  

Sin da subito appare opportuno evidenziare come sia stato fortemente complesso per il legislatore europeo emendare una regolamentazione comune sul cd. Meccanismo unico di risoluzione (MRU) delle crisi bancari.

Ed infatti, al fine di disciplinare il contenuto di tale Meccanismo, è stato necessario approvare tre provvedimenti legislativi e, precisamente:

i) il regolamento n. 806/2014, approvato il 15 aprile 2014 che istituisce un Meccanismo di risoluzione unico;

ii) la direttiva 2014/59/ue che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione delle banche e che armonizza ed aggiorna gli strumenti economico-giuridici per fronteggiare le crisi bancarie in Europa;

iii) la direttiva 2014/49/ue che ha proceduto ad aggiornare i sistemi di garanzia dei depositi e che contiene una profonda armonizzazione dei regimi nazionali di garanzia istituiti in ogni Stato membro.

La direttiva 2014/59/ue, promossa grazie ad  un  primo  accordo  del  27 giugno 2013 in sede di Ecofin, ha attribuito alle Autorità nazionali poteri e strumenti comuni al fine di prevenire le crisi nel sistema creditizio e risolvere le stesse con modalità lineari a salvaguardia delle operazioni bancarie essenziali e limitando, così, l’esposizione a perdite per i  contribuenti. Questa, infatti, richiama gli istituti già previsti dal regolamento n. 806/2014 e introduce una procedura per prevenire crisi potenziali composta dalle seguenti fasi temporali: preparazione, prevenzione, intervento precoce e risoluzione delle crisi[33].

Gli strumenti previsti dal Meccanismo di risoluzione (art. 68 del regolamento ue n.806/2014) sono in sostanza quattro e consistono nella:

a)    vendita di parte dell’attività d’impresa;

b)    istituzione di un “ente-ponte” controllato da poteri pubblici a cui sono trasferite le attività “sane” delle banche;

c)     separazione delle attività mediante il trasferimento delle attività compromesse a un veicolo di gestione;

d)    possibile adozione delle misure di bail-in che sono finalizzate ad evitare le perdite per azionisti e creditori non assicurati, secondo la posizione dei crediti vantati.

Quest’ultimo strumento consente alle Autorità di risoluzione di ridurre o convertire in  titoli azionari i crediti degli azionisti e dei creditori degli enti in dissesto o a rischio di dissesto; secondo l’orientamento generale del Consiglio, i depositi ammissibili di persone fisiche, di piccole e medie imprese e le passività nei confronti della Banca europea per gli investimenti (bei), sarebbero prioritari rispetto ai crediti vantati da creditori ordinari non privilegiati, non garantiti e depositanti di grandi società[34]. Vi sono, inoltre, delle espresse esclusioni di determinati tipi di passività dal bail-in, quali ad  esempio, i depositi coperti, le passività garantite (incluse le obbligazioni coperte), le passività nei confronti dei dipendenti dell’ente in dissesto (retribuzione e prestazioni pensionistiche) o crediti commerciali relativi a beni e servizi necessari per il funzionamento dell’ente.

Lo strumento di bail-in, assai discusso in sede politica, è regolato dall’art. 27 del regolamento ue n. 806/2014, l’articolo illustra tra le sue finalità quella di ricapitalizzare un ente creditizio che soddisfi le condizioni per la risoluzione in misura sufficiente a ripristinare la capacità di rispettare le condizioni di autorizzazione, di esercitare le attività per le quali è autorizzato (direttiva 2013/36/ ue sull’accesso all’attività degli enti creditizi o direttiva 2014/65/ ue relativa ai mercati degli strumenti finanziari) e di “convertire in capitale o ridurre il valore nominale dei crediti o dei titoli di debito ceduti”[35]. Entrerà in vigore nel gennaio 2016, e consentirà alle Autorità di risoluzione di scrivere o convertire in azioni le richieste dei soci e dei creditori delle banche che stanno fallendo oche possono fallire e alcuni tipi di passività saranno esclusi definitivamente dal bail-in. Un livello minimo di perdita pari all’8% delle passività totali, compresi i fondi propri, dovrà essere inflitta agli azionisti ed ai creditori di un istituto prima che possa essere concesso l’accesso al fondo di risoluzione.

I depositi di persone fisiche e delle micro, piccole e medie imprese avranno la preferenza nell’esclusione rispetto ai crediti ordinari non garantiti, i creditori non privilegiati ei depositanti di grandi aziende. Lo schema di garanzia dei depositi, che potrà sempre prevalere per i depositi coperti (al di sotto di euro 100.000), presenta invece una classificazione superiore per i depositi sottoposti alle perdite. Più precisamente vi sono esclusioni dal sistema bail-in: le passività (retribuzioni, prestazioni pensionistiche) verso i dipendenti di istituti in fallimento, i depositi coperti, i crediti commerciali relativi a beni e servizi rilevanti per il funzionamento quotidiano dell’istituzione, passività derivanti da una partecipazione a sistemi di pagamento che hanno una durata residua di meno di sette giorni e le passività interbancarie con scadenza originaria inferiore a sette giorni[36].

Il Meccanismo unico di risoluzione delle crisi è dotato di un forte organo decisionale centrale, il Comitato unico di risoluzione (art. 11 del regolamento ue n.806/2014), che assicura che le decisioni di risoluzione delle crisi siano adottate in tutti gli Stati membri, con rapidità ed efficacia, al fine di evitare azioni non coordinate e di limitare la necessità del sostegno finanziario.

La composizione del comitato, stabilita dagli art. 43 – 56 del regolamento ue  n.806/2014, consiste in membri di diversa qualifica (ad es., un rappresentante della Commissione e uno nominato dalla BCE, con diritto di partecipare alle  riunioni  delle  sessioni esecutive e plenarie come osservatori permanenti e hanno accesso ai documenti), quattro membri nominati a tempo pieno e membri nominati da ciascuno  Stato membro partecipante in rappresentanza delle Autorità nazionali di risoluzione con diritto di voto[37]. Dunque, il Comitato di risoluzione (o Resolution Board) un organo collegiale, è qualificato come Agenzia dell’Unione (art. 42 regolamento ue n.806/2014) con una propria struttura specifica in relazione alle funzioni attribuite, avente personalità giuridica e con caratteri atipici rispetto alle altre Agenzie dell’Unione, soprattutto con riguardo alla complessa composizione, dato che deve esprimere tutti gli interessi che sono coinvolti dalle procedure di risoluzione (art. 43 regolamento ue n.806/2014).

Le decisioni, espressione di discrezionalità tecnica, attengono ai piani di risoluzione del Comitato (art. 8 regolamento ue n.806/2014) tengono conto degli scenari pertinenti, tra cui l'ipotesi che il dissesto sia specifico o si verifichi in un momento di instabilità finanziaria più ampia o di eventi a carattere sistemico. Inoltre le decisioni del comitato non presuppongo interventi a sostegno finanziario pubblico straordinario oltre all'impiego del Fondo istituito, ne assistenza di liquidità di emergenza fornita da una banca centrale o assistenza di liquidità da parte di una banca centrale fornita con costituzione di garanzie (collateralisation).

Tuttavia, le Autorità nazionali di risoluzione[38] hanno il potere di escludere, anche parzialmente, dalle decisioni del comitato le passività sulla base di valutazioni discrezionali qualora ricorra alcuno dei seguenti casi:

i) se gli istituti creditizi non possono essere salvati in un termine ragionevole, per assicurare la continuità;

ii) per evitare il contagio o la distruzione di valore che determinerebbe l’aumento delle perdite a carico di altri creditori.

Le Autorità, dunque, nell’esercizio di scelte discrezionali, potranno trasferire alcune passività su altri creditori fino a che nessuno di questi sia sottoposto alla procedura ordinaria di insolvenza o sia destinatario di un contributo da parte del Fondo di risoluzione.

A tal fine, potranno essere utilizzati i cd. Fondi di risoluzione per sostenere temporaneamente le banche tramite prestiti, garanzie, acquisti di asset di capitale; inoltre, tali fondi possono servire per compensare soci o creditori nella misura in cui le loro perdite superino quelle che avrebbero potuto subire in una procedura ordinaria di insolvenza[39].

L’articolo 27 comma 7 del regolamento ue n.806/2014, di contenuto complesso, specifica le modalità di finanziamento del Fondo unico europeo di risoluzione, le finalità e le condizioni generali per l’erogazione del contributo stabilendo la necessaria sussistenza di due condizioni:

i) gli azionisti, i detentori di pertinenti strumenti di capitale ed altre passività ammissibili dell’ente soggetto a risoluzione hanno fornito, tramite svalutazione, conversione o altrimenti, un contributo all’assorbimento delle perdite e alla ricapitalizzazione per un importo non inferiore all’8% delle passività totali, fondi propri compresi,  dell’ente  soggetto  a  risoluzione  calcolate  al  momento dell’azione di risoluzione in base alla valutazione di cui all’articolo 20, paragrafi da 1 a 15 del regolamento ue n.806/2014;

ii) il contributo del Fondo non deve superare il 5% delle passività totali, fondi propri compresi, dell’ente soggetto a risoluzione calcolate al momento dell’azione di risoluzione in base alla valutazione di cui all’articolo 20, paragrafi da 1 a 15 del regolamento ue n.806/2014.

Infine, l’art. 102 del regolamento ue n. 806/2014 stabilisce che gli Stati membri provvedono, entro il 31 dicembre 2024, a fare in modo che il rispettivo meccanismo di finanziamento disponga di mezzi finanziari pari ad almeno l’1% dell’ammontare dei depositi protetti di tutti gli enti autorizzati nel territorio di competenza. Gli Stati membri possono fissare livelli-obiettivo superiori a tale ammontare. E dunque, dal primo gennaio 2025 è stabilito che il Fondo deve essere alimentato da almeno l’1% dei depositi coperti di tutti gli istituti di credito del Paese di appartenenza e per raggiungere il target level del finanziamento (livello-obiettivo), le banche devono versare un contributo annuale calcolato sulla base delle loro passività, escludendo i propri fondi e depositi coperti e rettificati per il rischio.

Dunque, il processo decisionale nell’ambito del MRU, come risultante dalla versione finale del regolamento n. 806 del 2014 prevede un meccanismo frutto, di un difficile compromesso politico fra le diverse Istituzioni dell’Unione europea ma che, comunque, a parere dello scrivente, ha fornito una risposta concreta alle sopravvenute esigenze del sistema economico e finanziario dell’Europa, salvaguardando la posizione dei piccoli creditori e rafforzando i poteri della BCE , la quale adesso ha il compito di valutare se una banca «is failing or likely to fail and whether there is no reasonable prospect that any alternative private sector or supervisory action would prevent its failure within a reasonable timeframe»[40].

Pur tuttavia, non possono non rilevarsi alcune criticità relative al funzionamento del procedimento di valutazione a carico della BCE; questa, infatti, è tenuta ad informare la Commissione europea e il Comitato di risoluzione unico in merito alla determinazioni assunte.

Il Comitato dopo aver valutato la sussistenza della potenziale minaccia, nel caso in cui non individui soluzioni alternative nel settore privato, adotta lo schema di risoluzione che include anche gli strumenti descritti nel paragrafo precedente, decidendo nel caso di attivare il cd. Single Resolution Fund.

Ad ogni modo, prima che il Comitato adotti la sua decisione, la Commissione deve valutare la compatibilità della proposta con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato. La Commissione, che è responsabile per la valutazione degli aspetti discrezionali della decisione del Comitato, a tal fine può adottare la decisione di risoluzione oppure può opporsi.

A sua volta, anche il Consiglio può opporsi alla decisione se ritiene che non ci sia un interesse pubblico rilevante che giustifichi la risoluzione della banca o le specifiche circostanze che prevedono l’utilizzo del Fondo.

E’ evidente, pertanto, che la procedura appena esposta presenta notevoli criticità, prevedendo il coinvolgimento di troppi centri decisionali: la BCE, il Comitato di risoluzione unico, la Commissione e il Consiglio. Ciò rende il procedimento decisionale troppo lungo e difficilmente compatibile con le esigenze tradizionalmente legate alla gestione delle crisi bancarie.

Peraltro, la partecipazione del Consiglio, implica il coinvolgimento diretto degli Stati nella decisione e, quindi, la possibile interferenza nelle scelte di valutazioni di carattere politico.

Orbene, proprio per fare fronte alle criticità del sistema, che rischierebbero di penalizzare i piccoli creditori ed azionisti, è stato introdotto all’articolo 27 del regolamento ue n. 806/2014 lo strumento del bail-in. Come citato in precedenza tale istituto consentirà di ricapitalizzare un ente creditizio che soddisfi le condizioni per la risoluzione in modo di ripristinare le sue capacità di rispettare le condizioni presupposte per la concessione dell’autorizzazione all’esercizio delle attività per le quali è autorizzato (direttiva 2013/36/ ue sull’accesso all’attività degli enti creditizi e direttiva 2014/65/ ue relativa ai mercati degli strumenti finanziari) e di “convertire in capitale o ridurre il valore nominale dei crediti o dei titoli di debito ceduti” (cfr. articolo 27, comma 6, regolamento ue n. 806/2014).

Peraltro, in circostanze eccezionali, alcune passività possono essere escluse (integralmente o parzialmente) dall’applicazione dei poteri di svalutazione e di conversione, quando ad esempio non sia possibile sottoporre la passività a bail-in entro un termine ragionevole nonostante l’impegno dell’Autorità di risoluzione oppure quando l’applicazione del bail-in a tali passività determinerebbe “una distruzione di valore tale da causare ad altri creditori perdite superiori a quelle che si verificherebbero nel caso in cui tali passività fossero escluse dal bail-in” (cfr. articolo 27, comma 5, regolamento ue n. 806/2014).

Lo strumento del bail-in coinvolge, quindi, categorie di creditori privati diversi dai depositanti nel pagamento dei costi “da debolezza bancaria” con richieste di contenimento dell’entità del contributo dei privati dell’8% delle passività, a cui si aggiunge il 5% dell’intervento del Fondo di risoluzione; è assai nota la preoccupazione tedesca circa l’eventualità che le Autorità nazionali possano estendere oltre il 13% l’entità delle perdite degli istituti di credito in crisi per ottenere i fondi europei, ma la funzione di vigilanza prudenziale sarà gestita direttamente dalla bce che dovrebbe garantire controlli adeguati.

 

Conclusioni

L’analisi svolta ha messo in evidenza l’importanza cruciale dei nuovi strumenti a disposizione dell’Autorità di supervisione bancaria, al fine di assicurare l’allineamento tra le concrete esigenze che si manifestano nell’attività di vigilanza e la necessità di fornire risposte concrete alla crescente articolazione dell’architettura di vigilanza in ambito ue. La linea di confine fra misure di prevenzione e misure di risoluzione nel nuovo quadro normativo europeo non è tracciata in funzione del tipo di provvedimento che deve essere adottato, ma solo sul piano procedurale[41].

La procedura per decidere sulla risoluzione di una banca, indica chiaramente che il passaggio dalla fase di pre-crisi a quello della risoluzione è individuato nella decisione della BCE di dichiarare la non viability[42] della banca e, quindi, di attivare il processo di risoluzione, come previsto dal regolamento n. 804/2014 sul mru. Ciò è importante non solo per delimitare i confini di competenza fra le varie Autorità europee, ma anche per evitare che la bce possa essere coinvolta nella responsabilità della risoluzione, considerato che non sono utilizzate, se non in maniera limitata, risorse finanziarie fra i Paesi europei per la gestione della crisi di banche.

Invero, sono ancora sconosciuti i possibili effetti che il ricorso al bail-in potrebbe determinare sulle scelte dei finanziatori delle banche (diversi dai depositanti garantiti e dai pochi altri, che è previsto non siano toccati).

A parere dello scrivente, lo strumento del bail-in non rappresenta, come ritenuto da molti[43], un “prelievo forzoso dei depositi dei cittadini” ma, piuttosto, uno strumento alternativo all’istituto della amministrazione coatta, già presente nel nostro ordinamento. In pratica, oggi, quanto più la banca rischia, tanto più deve pagare il suo capitale e, ciò, produce effetti positivi per la concorrenza fra le banche.

Incerti sono gli effetti della prospettiva di un possibile bail-in sulle scelte dei finanziatori delle banche (diversi dai depositanti garantiti e dai pochi altri, come previsto dal regolamento ue n.806/2014). Forse, il ricorso allo strumento di risoluzione, può determinare una frammentazione delle fonti di finanziamento ed un maggiore arbitraggio dei finanziatori della banca fra passività soggette a bail-in e passività che ne sarebbero escluse ma, tuttavia, si auspica che questo si tradurrà in un vantaggio per i creditori rispetto alla liquidazione della banca in crisi.

Come anticipato, si dovrà attendere fino al 2016 - anno in cui tale strumento potrà essere utilizzato a livello europeo (oggi solo alcuni Stati, fra cui il Regno Unito, hanno una siffatta previsione normativa) - per comprendere gli effetti, negati o positivi, che si manifesteranno, chi vince e chi perde.



[1] Cfr. Direttiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014 che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio.

[2]  Cfr. Ed. Giuridiche Simone – Dizionario dell’Unione Europea; No bail out clause “regola secondo la quale gli Stati appartenenti alla Comunità Europea non possono farsi garanti del debito di un paese appartenente alla Comunità stessa. La no bail out clause, insieme al divieto del finanziamento monetario del tesoro da parte delle banche centrali e l'obbligo di mantenere un determinato rapporto tra il PIL, il disavanzo e il debito pubblico, costituisce una regola di condotta, a cui gli Stati membri devono uniformarsi, sancita dal trattato di Maastricht. Lo scopo dell'inserimento di tali regole è quello di evitare che con l'integrazione economica europea le situazioni debitorie dei Paesi aderenti possano avere effetti deleteri sull'intera Comunità.

[3] Cfr. Regolamento n. 806/2014 (UE).

[4] Cfr. l’editoriale pubblicato su dirittobancario.it del 03/07/2015, con il titolo «Crisi bancarie: approvata la legge delega europea di recepimento della BRRD Rivista di diritto bancario».

[5] Cfr. l’editoriale pubblicato su Lavoce.info del 23/01/2015, con il titolo «Cos’è il “bail-in” per gestire le crisi bancarie?», cit. l’autorità di gestione delle crisi, (il nuovo Single Resolution Board (Srb) con sede a Bruxelles per le grandi banche, e una struttura operativamente indipendente della Banca d’Italia, deve predisporre un piano di gestione o un “piano di risoluzione”, che, analizza le caratteristiche della singola banca, individua le azioni più adatte e le attua nei confronti dell’intermediario in crisi. E nel far ciò, l’autorità può anche prescrivere a una banca perfettamente sana di semplificare la sua struttura, appunto per facilitare la gestione di una sua eventuale crisi.

[6]Cfr. Direttiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014.

[7] Cfr. l’editoriale pubblicato su Sole24ore, del 03/07/2015, con il titoloI timori europei su chi sarà la cavia Bce sul bail-in”.

[8] Cfr. l’editoriale pubblicato su The Telegraph del 25/09/2008 con il titoloFinancial Crisis: US will lose superpower status, claims German minister dichiarazioni dell’allora ministro delle finanze tedesco, Peer Steinbrück, rese al Parlamento tedesco secondo le quali La crisi finanziaria è prima di tutto un problema americano e, di conseguenza, "gli Stati Uniti perderanno il loro status di superpotenza nel sistema finanziario globale".

[9] Cfr. E. Mostacci, La sindrome di Francoforte: crisi del debito, costituzione finanziaria europea e torsioni del costituzionalismo democratico, in Politica del Diritto, 2013, n. 4, p. 2.

[10] Per una migliore valutazione della crisi e del sistema bancario nel suo complesso cfr. AA.VV., Manuale di Diritto Bancario e Finanziario a cura di Francesco Capriglione, Roma 2015.

[11] Cfr. C. Brescia Morra, La Nuova architettura della vigilanza Bancaria in Europa, in Banca Impresa Società, 2015, n.1, p. 73.

[12] Cfr. E. Mostacci, La sindrome di Francoforte: crisi del debito, costituzione finanziaria europea e torsioni del costituzionalismo democratico, in Politica del Diritto, 2013, n. 4.

[13] Cfr. G. Napoletano, La risposta europea alla crisi del debito sovrano: Il rafforzamento dell’Unione economica e monetaria. Verso l’Unione bancaria, in Banca, Borsa, titoli di credito, 2015, n. 2. 

[14] Cfr. G. Peroni, La crisi dell'euro. Limiti e rimedi dell'Unione economica e monetaria, Milano, 2012, p. 5.

[15] Cfr. l’editoriale pubblicato sul Sole24Ore del 10/11/2012, con il titolo “L'eurozona di nuovo sull'orlo del baratro?” di K. dervis  secondo cui “il pericolo che alcuni Paesi possano essere costretti a rinunciare all'euro e a reintrodurre le proprie valute”.

[16] Cfr. L. Donato e R. Grasso, La risposta europea alla crisi del debito sovrano: Il rafforzamento dell’Unione economica e monetaria. Verso l’Unione bancaria, in Banca Impresa Società, 2014, n. 1.

[17] Cit. Enciclopedia Treccani - Acronimo coniato dalla stampa economica anglosassone che dal 2007 indica i cinque Paesi dell’Unione europea ritenuti più deboli economicamente: Portogallo, Italia, Irlanda, Grecia e Spagna; già in uso sin dagli anni Novanta. A causa di conti pubblici precari, scarsa competitività delle economie nazionali e alti livelli di disoccupazione, i Paesi GIPSI, faticano a ripagare i loro elevati debiti sovrani e rischiano, di conseguenza, di uscire dalla zona euro e di contribuire all’aggravamento della crisi economica internazionale iniziata nel 2008.

[18] Cfr. C. Brescia Morra, La Nuova architettura della vigilanza Bancaria in Europa, in Banca Impresa Società, 2015, n. 1, p. 75.

[19] Cfr. G. Napoletano, La risposta europea alla crisi del debito sovrano: Il rafforzamento dell’Unione economica e monetaria. Verso l’Unione bancaria, in Banca, Borsa, titoli di credito, 2015, n. 6.

[20] Per una migliore valutazione della crisi e del sistema bancario nel suo complesso cfr. AA.VV., Manuale di Diritto Bancario e Finanziario a cura di Francesco Capriglione, Roma 2015,  p. 95.

[21] Cfr. C. Brescia Morra, La Nuova architettura della vigilanza Bancaria in Europa, in Banca Impresa Società, 2015, n. 1, p. 74.

[22] Cfr. S. Antoniazzi, L’Unione bancaria europea: i nuovi compiti della BCE di vigilanza prudenziale degli enti creditizi e il meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie, in Riv. It. Dir. Pubbl. comunit.,2015, fasc. 2, p.359, sottolinea che “L’obiettivo principale del Sistema Europeo di Banche Centrali (SEBC) e della Banca Centrale Europea (BCE) è il mantenimento della stabilità dei prezzi; i compiti fondamentali consistono nella definizione e nell’attuazione della politica monetaria dell’Unione per gli Stati membri la cui moneta è l’Euro, nelle operazioni sui cambi e nelle riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri e nella promozione del regolare funzionamento dei sistemi di pagamento (art. 127 TFUE). Per l’assolvimento di questi compiti la BCE può adottare gli atti giuridici previsti espressamente dall’art. 132 TFUE con significante particolarità rispetto ai noti atti dell’unione Europea e riguardo alla natura normativa a amministrativa. L’ampia competenza esclusiva in materia di politica monetaria è esercitata dall’istituzione europea dal Gennaio 1999 e fino al recente regolamento (UE) n.1024/2013 del Consiglio essa non ha svolto compiti diretti di supervisione degli enti creditizi; infatti il possibile contributo del SEBC e della BCE era limitato, in base all’art. 127.5 TFUE, alla buona conduzione delle politiche perseguite dalle componenti Autorità per la vigilanza prudenziale e la stabilità del sistema finanziario.

[23]Cfr. su http://ec.europa.eu/finance/general-policy/banking-union cit. In response to the financial crisis that emerged in 2008, the European Commission pursued a number of initiatives to create a safer and sounder financial sector for the single market. These initiatives, which include stronger prudential requirements for banks, improved depositor protection and rules for managing failing banks, form a single rulebook for all financial actors in the 28 Member States of the European Union. The single rule book is the foundation on which the Banking Union sits”.

[24] Cfr. su http://www.europarl.europa.eu

[25] Cfr. C. Brescia Morra, La Nuova architettura della vigilanza Bancaria in Europa, in Banca Impresa Società, 2015, n. 1, p. 83.

[26] Cfr. S. Antoniazzi, L’Unione bancaria europea: i nuovi compiti della BCE di vigilanza prudenziale degli enti creditizi e il meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie, in Riv. It. Dir. Pubbl. comunit.,2015, fasc. 2, p. 402.

[27] Cfr. S. Antoniazzi, L’Unione bancaria europea: i nuovi compiti della BCE di vigilanza prudenziale degli enti creditizi e il meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie, in Riv. It. Dir. Pubbl. comunit.,2015, fasc. 2, p. 389.

[28] Cfr. Enciclopedia Treccani, Too Big to Fail, cit. “Troppo grande per fallire: è un espressione dal significato intuitivo che enuncia il principio per cui l’autorità monetaria non consente di cadere in stato di insolvenza (e di fallire) a una banca o ad altro intermediario finanziario di dimensioni tali da generare potenziali effetti sistemici negativi. L’espressione è entrata nell’uso ufficiale degli USA nel 1989 in occasione della crisi della Continental Illinois National Bank di Chicago, settima banca del Paese, che era andata incontro a grandi perdite su crediti. La Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) non permise l’avvio delle procedure di fallimento della Continental, «too big to fail» e protesse per l’intero capitale anche i depositi non coperti da assicurazione. La FIDC in seguito permise il fallimento di altre grandi banche, ma ne protesse sempre i depositanti (nove banche del Texas nel 1987-89, Bank of New England di Boston, New York Bank for Savings e National Bank of Washington nel 1991 definita, questa, too special to fail).

[29] Il rischio sistemico è il rischio che l'insolvenza o il fallimento di uno o più intermediari determini generalizzati fenomeni d'insolvenza o fallimenti a catena di altri intermediari. Le cause che portano a eventi sistemici risiedono principalmente nell'influenza che i vari soggetti del network hanno gli uni con gli altri; il sistema bancario e finanziario caratterizzato da forte interconnessione è esposto agli effetti negativi del rischio sistemico.

[30] Cfr. C. Brescia Morra, La Nuova architettura della vigilanza Bancaria in Europa, in Banca Impresa Società, 2015, n. 1, p. 79.

[31] Il Meccanismo europeo di stabilità (mes), detto anche Fondo salva-Stati (in inglese European Stability Mechanism - esm), istituito dalle modifiche al Trattato di Lisbona. approvate il 23 marzo 2011 dal Parlamento europeo e ratificate dal Consiglio europeo a Bruxelles il 25 marzo 2011, nasce come fondo finanziario europeo per la stabilità finanziaria della zona euro. Il fondo emetterà prestiti (concessi a tassi fissi o variabili) per assicurare assistenza finanziaria ai Paesi in difficoltà e acquisterà titoli sul mercato primario, ma a condizioni molto severe. Queste condizioni rigorose "possono spaziare da un programma di correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite". Potranno essere attuati, inoltre, interventi sanzionatori per gli Stati che non dovessero rispettare le scadenze di restituzione i cui proventi andranno ad aggiungersi allo stesso mes. Molti Paesi hanno utilizzato i fondi del mes per coprire le perdite finanziarie dovute al salvataggio delle banche nazionali in difficoltà acquistando azioni o strumenti derivati e trasformandole in azioni proprie.

[32] Cfr. C. Brescia Morra, La Nuova architettura della vigilanza Bancaria in Europa, in Banca Impresa Società, 2015, n. 1, p. 79.

[33] Cfr. L. Donato e R. Grasso, Gli strumenti della nuova vigilanza bancaria europea. Oltre il Testo unico bancario, verso il single supervisory mechanism, in Banca Impresa Società, 2014, n. 1, p. 2.

[34] Cfr. L. Donato e R. Grasso, Gli strumenti della nuova vigilanza bancaria europea. Oltre il Testo unico bancario, verso il single supervisory mechanism, in Banca Impresa Società, 2014, n. 1, p. 11.

[35] Cfr. S. Antoniazzi, L’Unione bancaria europea: i nuovi compiti della BCE di vigilanza prudenziale degli enti creditizi e il meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie, in Riv. It. Dir. Pubbl. comunit.,2015, fasc. 3-4, p. 718.

[36]  Cfr. su http://ec.europa.eu/finance/general-policy/banking-union.

[37] Cfr. S. Antoniazzi, L’Unione bancaria europea: i nuovi compiti della BCE di vigilanza prudenziale degli enti creditizi e il meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie, in Riv. It. Dir. Pubbl. comunit.,2015, fasc. 2, pp. 726 e ss..

[38] Cfr. su http://eur-lex.europa.eu/legal-content/it/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0806&from=EN.

[39] Cfr. L. Donato e R. Grasso, Gli strumenti della nuova vigilanza bancaria europea. Oltre il Testo unico bancario, verso il single supervisory mechanism, in Banca Impresa Società, 2014, n. 1, p. 15.

[40] Cfr. M. draghi, OPINION OF THE EUROPEAN CENTRAL BANK on a proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Bank Resolution Fund and amending Regulation (EU) No 1093/2010 of the European Parliament and of the Council, Francoforte, 6 novembre 2013.

[41] Cfr. L. Donato e R. Grasso, Gli strumenti della nuova vigilanza bancaria europea. Oltre il Testo unico bancario, verso il single supervisory mechanism, in Banca Impresa Società, 2014, n.1, p.38.

[42] Cfr. C. Brescia Morra, La Nuova architettura della vigilanza Bancaria in Europa, in Banca Impresa Società, 2015, n.1, p.88.

[43] Cfr. l’editoriale pubblicato su ilgiornale.it del 15/11/2014 con il titolo Il prelievo forzoso in banca non farà sconti a nessuno” di G. M. de francesco ; o l’editoriale sul blog beppegrillo.it del 26/06/2015 con il titolo Bail-In approvato in Comm. Finanze. Italia come Cipro: se la banca fallisce paghi tu di G. grillo.

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